引论

失地农民是现代化、城市化过程中出现的特殊群体，是中国经济社会二元结构的产物。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于“进退两难”的尴尬境地。他们既不享有城镇居民的社会保障，也不享有农村的土地保障，生产生活都存在着风险。计划生育的推行，城市化的推进，人口向城市的流动，空巢家庭在农村的大量涌现，导致传统“养儿防老”农村养老体制的崩溃，如何在推进城市化的过程中，保障农民的权利，构建起中国特色社会主义制度下农村养老体制，是一个值得深思的问题。本文希望通过对学界已有文献的梳理，对现有农村养老体制的发展过程及其中存在的问题的探讨，达到初步清晰农村养老体制的目的。

一、失地农民的由来

1.失地农民的界定。关于失地农民的定义，国内学界多有表述，温晶峰说“失地农民是中国在工业化和城市化快速发展的进程中出现的一个新的社会群体，这个群体有别于城市居民，又不同于农民，成为我们社会中的一个被逐步边缘化的特殊群体”;刘长飞认为，失地农民是指因土地被征用失去土地以后的农民,主要的原因是农民的土地被无条件征用。而根据政府文件的表述，失地农民，是指土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民，并且是因国家征用农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时仍享有农村集体土地承包权的在册农业人口。 失地农民的历史。农民大规模的失去土地，最早可以追溯到欧洲15世纪末至19世纪初的圈地运动。其时，西欧的新兴资产阶级和新封建贵族通过大规模圈占土地，建造私有大牧场，完成了资本原始积累，也造就了大批丧失土地和家园的农民，为之后的产业革命提供大量廉价劳动力。

中国在计划经济时代，失地农民已经出现。为了完成工业化的原始积累，国家通过政策性措施，实行严格的城乡二元结构，通过剪刀差，将利益从农村输送到城市，将大量人口滞留在农村从事种养业和简单手工劳动。到了改革开放时代，家庭联产承包责任制推行之后，土地成为农民几乎唯一的收入来源，扮演着生产资料、经济基础、社会保障等多重角色。陈锡文指出,如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6 000亿元~8 000亿元的话,那么改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。

进入到新世纪，随着城市化的不断加速，城市用地的不断扩张，吞并附近的农村用地，使失地农民数量急剧增加，而这一部农民因为无法有效的转变为城镇居民，其社会保障问题日益明显，加上老龄化问题，被征地农民养老保障问题成为迫切需要解决的问题。 涉及到失地农民的现行法规。中国《宪法》第10条规定，“城市土地属于国家所有”，第10条第2款规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途,这种征用权的行使应属于滥用。1998年修订的《土地管理法》第2条第4款也规定，“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，被征地农民是为了公共利益，被牺牲了个人利益。

同时《土地管理法》第43条同时规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”即在城市化过程中对农村土地的征用首先就是将土地国有化。

1982年国务院公布施行《国家建设征用土地条例》，首次提出了安置补助费，并指出了安置的主要途径，在制度层面上第一次完整而鲜明地体现出采取现代福利制度取代土地保障的特点。1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》。该法在总结经验的基础上，采纳了条例中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，将其上升为法律。