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农村社会养老保险是国家或社会通过相应的制度安排为农村居民解除老年后顾之忧的一种社会保险是我国社会保障体系的重要组成部分。加快覆盖城乡居民社会保障体系建设是构建和谐社会，缩小城乡差距，全面实现小康社会，共享改革发展成果的重要举措。但是长期以来由于二元经济社会体制的存在，城市老年群体的养老保险制度发展迅速，而农村社会保障制度的发展却相对滞后，特别是农村老年群体的养老问题一直未能得到解决。但是随着国家计划生育政策在农村的执行、人口的老龄化以及城市化进城的不断加快，以前通过家庭和土地来提供养老资源的保障方式变得越来越脆弱，急需一种新的保障方式来补充家庭和土地养老功能弱化带来的不足。因此从20世纪80年代开始，我国各地农村就开始不断探索建立农村社会养老保险制度，试图解决养老保险制度在城乡之间发展的非均衡问题。

一、农村社会养老保险制度的发展历史

我国农村社会养老保险的正式实施以1992年颁布《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(简称旧农保，以下同)为标志，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。随后农村社会养老保险制度获得快速发展，到1998年底，全国共有30个省、自治区、直辖市的2123个县(市、区、旗)和65%的乡(镇)开展了这项工作，参保人口8 025万人，覆盖全国农村人口的l0%。1998年后由于利率的持续走低和集体、政府补助的缺位等因素，许多地方农村社会养老保险制度陷入巨大的财务危机。2003年原劳动和社会保障部下发《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，明确提出当时农保工作重点应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上，针对不同群体特点制订相应的参保办法。截至2005年末，全国参加农村养老保险的人数仍不足目标人口的l0%，农村社会养老保险的发展受到各种不利因素的影响。

在旧农保制度发展遇到一系列瓶颈的时候，我国各地方政府又开始不断地探索新型农村社会养老保险制度建设。2008年10月l2日，党的十-lz届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”而后根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称新农保，以下同)，指导意见要求2009年试点覆盖面为全国10%lf~县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。至此我国开始了新一轮的农村社会养老保险建设，但是如何舍弃旧农保制度而重新建立新农保制度，如何保证新型农村养老保险的良性发展仍然是一个需要解决的问题。