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浅议走出档案行政执法工作的误区

误区一是“档案行政执法”与“档案行政执法检查”混为一谈。通常情况下,人们只从狭义上理解“档案行政执法”,即档案行政执法仅指查处违法案件。而《档案法》规定广义上的档案行政执法包括档案行政管理部门依法履行职责的各种行政行为,主要包括行政规划、行政执法检查、行政指导、行政许可等10项内容。其中行政执法检查只是档案行政执法10项主要内容之一。对档案行政执法狭义的理解,制约了行政规划、行政指导等其他执法工作的开展,影响了其他执法内容的法律效力,不但社会上普遍认为档案行政执法检查是执法,就连某些档案执法专业人员(执法员),也时常会犯错误,将档案执法与档案执法检查混为一谈,如2006年有篇文章在谈及档案行政执法时写到:“在档案执法工作中,我们往往把执法工作与业务监督混淆起来,执法者从认识上就陷入了误区,档案违法行为的界限很难限定,因此我们要从实际出发,针对普遍和个别现象制定可操作性强的档案执法检查工作标准……”,从中可以看出文章作者陷入了“档案执法检查是档案执法工作,档案业务监督指导不是档案执法工作”的误区,从而割裂了档案行政执法检查与行政指导的正常工作关系,阻碍了行政指导工作的开展。

误区二是档案行政执法工作重视行政奖励,行政制裁却不到位。当前社会普遍重视对档案的收集、整理、保护和提供利用等方面成绩显著的单位和个人,并会给予奖励。而对于档案违法案件的查处却微乎其微,就连制发“限期整改通知书”这一预警行为,也做得相当谨慎,既怕伤“山神”又怕伤“土地”,《档案法》颁布20年来,全市处理档案违法案件屈指可数,而我区只制发了三次“限期整改通知书”。

误区三是档案行政执法的各项工作条块分割,没有形成统一战线。就拿档案行政执法检查与行政指导来说,当前就普遍存在执法检查与指导的脱钩现象,有些单位甚至从某种程度上形成了检查与被检查的对立局面。对于基层立档单位的工作薄弱环节,甚至是违法现象不能及时发现处理。存在你指导你的,我检查我的,检查的目的性和针对性不强,有时因怕伤人而回避工作上存在的问题。然而档案法律法规明确规定:“区、县档案行政管理部门主管本区、县的档案事业,依法对档案工作实行监督和指导”。且《档案行政处罚程序暂行规定》(2000年国家档案局制发)中规定:“指导科负责调查案件事实、收集证据。保证查处的档案违法行为事实清楚、证据确凿”;“在业务监督指导工作中发现档案违法行为”。这就规定了档案监督指导与执法检查必须形成统一战线,共同查处档案违法行为。

误区四是业内人士抱怨与《档案法》相配套的规章制度不健全,可操作性不强。如认为档案法规条款建议性的多一些,强制性的少一些,在现实中可操作性较差,造成档案行政执法对一些违法行为无从下手,处理起来有较大困难,等等。但我认为,这些认识想法是片面的、不客观的。《档案法》、《刑法》中明确规定了“档案工作人员、对档案工作负有领导责任的人员玩忽职守,造成损失的;明知所保存的档案面临危险而不采取措施,造成档案损失的……”等十五种档案违法行为应该追究法律责任;明确了“损毁、丢失属于国家所有的档案、擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案”等五种行为可以实施行政处罚;明确了“将公务活动中形成的应当归档的文件、资料据为己有,拒绝交档案机构、档案工作人员归档的、拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案的”等六种行为由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正,情节严重的,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分,等等。从中可以看出档案法律法规不是可操作性不强,也不是追究法律责任的手段不健全,实际上是人“软”,一是档案行政执法人员执法能力偏低,对法律知识了解不多,把档案法律条款合理、灵活地运用到执法中的能力不强;二是执法力度不强,没有对违法现象进行严肃查处。