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探究公共档案利用中的隐私保护问题

在当代，有关隐私权的法律保护逐渐朝向三个方向转变：一是隐私权在性质上从私法领域向公法领域扩展，在各国宪法和行政法学的强力介入下，隐私权逐渐向公权利转变，行政法学界极力构建行政法学上的隐私权保护制度;二是隐私权在权能上逐渐地从消极防御权向积极控制权转变，从单纯的在隐私权受到侵害时请求救济的模式向同时具有对自己的个人资料的积极控制权转变，有人称后者为“新隐私权”①;三是隐私权在场域上逐渐从私人领域(个人住宅、隐秘空间等)向公共领域(公共地方、公共记录等)延伸。

2008年5月1日起我国正式实施的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，作为规管政府信息公开事务的行政法规，在一定程度上也体现了这种变化：首先，以行政法规的形式规定了行政机关在信息公开中的隐私权保护义务，勾勒了行政法上的隐私权的初步轮廓;其次，规定了公民对自己的个人资料的公开同意权、获得权、更正权等积极控制权;最后，承认在公共记录(政府信息)中存在隐私权，并要求在政府信息公开中尊重和保护该项权利。

因此，本文所追问的问题是：在《条例》的框架下是否能够解决公共档案利用中的隐私权保护问题?《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)中的隐私权保护空白应当如何填补?

一、政府信息与公共档案的关系

虽然该行政法规调整的是政府信息公开问题，但是政府信息的最终命运是档案。虽说，政府信息和档案不过是同一事物在不同运动阶段上价值形态变化的体现，在从政府信息到公共档案的转化过程中，需要经过归档、确定密级、保管期限、从业务部门移交机关档案室、移交档案馆等过程，但是，一旦完成了政府信息向档案的转化过程，就意味着政府信息不再是《条例》意义上的政府信息，而是《档案法》意义上的档案，在法律上，应受《档案法》关于档案的查阅利用等相关规定的约束 ②。尽管政府信息的内容还是原来的内容，形式还是原来的形式，可在法律规定上就不再是原来的政府信息，而是档案。无论是存放在机关档案室，还是档案馆，都只能按照《档案法》的规定来进行查阅。

二、公共档案利用与隐私保护冲突

在现行的政府信息中包含不少涉及个人信息的档案，包括但不限于某个人的教育背景、金融交易、医疗病史、犯罪前科、工作履历及其姓名、身份证号码或其他属于该个人的身份标记，如指纹、声纹或照片等。在涉及有关个人的档案的利用上，就会发生公共机构保存的档案的利用与当事人的隐私保护的冲突问题。

由于《档案法》缺乏明确的对公共档案利用中的隐私权保护规定，导致公共档案材料中的信息被不正当地使用(如作为新闻报道的基础信息而公开性犯罪受害人的个人信息等)，侵害档案材料中所涉当事人的隐私权。

有学者在《条例》颁布前就认为：“如果不计较立法成本和制度成本，当然可以提出通过《政府信息公开法》，然后修改《档案法》，将档案的公开全盘纳入行政信息公开的范畴”。③但是，笔者认为，在《条例》的背景下，并没有为解决公共档案利用中的信息公开与隐私权保护问题提供新的机制。因为，根据该条例第37条，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照该条例执行。这里所谓的信息仍然不包括经过一定程序后转化为档案的政府信息，不包括《档案法》意义上的档案，前已述及政府信息与档案有着法律上的重要区别。

三、现行《档案法》与《政府信息公开条例》在公共档案利用与隐私权保护问题上的比较

相比较而言，现行《档案法》规定了统一的对国有档案、集体档案和私有档案的利用制度，但是缺乏明确的隐私权保护规则，甚至没有提到在公共档案利用中可能出现的对隐私权的侵犯。令人感兴趣的是，该法第26条规定，在利用、公布档案时，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定，凸现了对公共档案中可能涉及的知识产权的保护，而根本没有提到对档案所涉个人隐私权的保护。 　　尽管《档案法》没有明确规定对隐私权的保护，但是该法所建立的公共档案利用与公布的二元制度，在一定程度上可以间接弥补隐私权保护规则缺失的留下的法律空白。

《档案法》严格区分了公共档案利用与公共档案公布制度，前者是指阅览、复制和摘录，而后者是指以《档案法实施办法》第23条规定的形式首次向社会公开档案的全部或者部分原文，或者档案记载的特定内容。阅览、复制和摘录公共档案仅仅使利用人了解他人的某种个人信息，但并没有使之众所周知，成为公开的资料，从而侵犯隐私权，而公共档案的公开则会使涉及个人信息的部分成为众所周知的资料，从而侵犯隐私权，所以说，《档案法》严格区分公共档案利用与公开制度，在一定程度上间接保护了所涉当事人的隐私权。国外研究者也认为，“把查阅资料与发布资料两者区分，便可以保护公共记录里的个人资料，以免该等资料被人在传媒上散播”。④