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由美国长期、大规模地向拉美提供经济援助的设想并不是美国的“原创”。第二次世界大战以后,拉美国家一直要求美国增加经济援助,实施一项类似“马歇尔计划”的援助方案。1954年,泛美经社理事会在里约热内卢召开会议。拉美国家采取共同立场,向美国提出了一个系统的、量化的援助计划。该计划提出在今后10年或更长的时期内,拉美每年需要输入10亿美元的外资,私人资本最多承担3亿~3.5亿美元,

其余的6.5亿~7亿美元要由公共资本承担,其中美国的援助最重要。(注:United  Nations,International  Co-operation  in  A  Latin  American   Development  Policy,E/CN.12/35 9,New  York,1954,pp.105~106.)这个方案是争取进步联盟的雏形和渊源,其中的很多 思想和主张后来被联盟吸收。但是当时美国拒绝了这一方案。四五十年代,杜鲁门政府 和艾森豪威尔政府在对拉美的经济援助上实行了消极无为的政策,对拉美国家的援助要 求置之不理。究其原因,是西半球在冷战初期比较稳定。虽然苏联试图在拉美扩大影响 ,但效果甚微,没有威胁到美国的主导地位。泛美体系没有出现危机,因此美国就不重 视拉美的经济和社会发展问题。

1958年以后,美国政府改变了立场,开始逐步调整援助政策。这一调整经历了3个步骤,每一步都是对不断发展的泛美危机的反应。危机越深刻,政策的调整力度也越大。

50年代以来,拉美国家屡次要求美国采取积极态度,成立一个美洲金融机构,专门对拉美国家发放贷款。1954年的里约热内卢会议上拉美国家就该机构的资本构成、设址、组织机构等技术问题都作了详细的设计。而艾森豪威尔政府的基本论调是世界银行和进出口银行已足以向拉美提供发展所需的外部公共资金,没有必要建立专门的美洲金融机构:“关于拉美国家提议建立泛美机构来资助经济和社会发展的问题,美国认为参加拟议的这种机构将会重复和妨碍对拉美的发展贷款项目,因而是不适宜的。它(美国)相信通过利用既存的国际信贷工具,拉美国家可以取得比建立泛美机构更大的进步。制约进一步贷款的因素不是缺乏贷款机构,而是借贷国在能力范围之内缺乏合理的项目。”(注:Council  on  Foreign  Relations,American  Foreign  Policy:Current  Documents:

1957,p.365,pp.408~409.)

1958年,艾森豪威尔改变了这一立场。8月12日,副国务卿迪龙在紧急召开的泛美经社 理事会上宣布:“现在,国务卿授权我向你们通报,美国政府准备考虑建立一个美洲区 域开发机构,它将得到所有成员国的支持。美国在完成与其他美洲共和国进行磋商等必 要的准备步骤以后,将在美洲国家组织发起的、(各国都)相互便利的会议上讨论该机构 的组建及其责任。”(注:Council  on  Foreign  Relations,American  Foreign  Policy: Current  Documents:1957,p.365,pp.408~409.)美国立场的改变为美洲开发银行的建立 扫清了障碍。1959年1月8日,由各国代表组成的“谈判和起草美洲开发银行章程的特别 委员会”开始工作。经过3个月的协商和谈判,该委员会于4月8日结束了新银行章程的 起草工作,各国代表签订了协定。

艾森豪威尔政府是在一夜之间做出这个重大决定的。1958年8月11日晚上,艾森豪威尔总统、国务卿赫托、财政部长安德森等人在一起开会。艾森豪威尔表示两天后他将在联合国提议建立一个中东发展银行。安德森马上想到拉美人一直要求建立泛美金融机构,意识到要是美国拒绝具有“特殊关系”的拉美邻国的要求而支持遥远的中东建立地区开发银行,必将在拉美招致反美浪潮,使泛美关系出现危机。于是他提议尽快行动,在提议建立中东发展银行之前宣布美国支持建立美洲开发银行。艾森豪威尔当即表示同意。于是安德森马上给迪龙等人打电话,连夜准备声明。第二天,在美国的要求下,泛美经社理事会召开紧急会议,迪龙宣布了美国政府的决定。(注:T.Graydon  Upton,“The   Early  Days  of  the  IDB:A  Personal  Reminiscence”,in  Scheman:The  Alliance  for   Progress:A  Retrospective,p.139;FRUS:1958~1960,Vol.V.Microfiche  Supplements, Fiche3,84-370~84-373.)这一过程虽然简单,具有一定的突发性和偶然性,但却说明 美国的目的是安抚拉美人,避免泛美关系出现严重危机。

事实上,由于美国长期漠视拉美的经济社会发展,当时的泛美关系已出现危机。危机突出地体现在3个月前的“尼克松事件”上。1958年4月27日~5月15日,尼克松前往阿根廷等8个拉美国家进行“亲善”访问,却出乎意料地遭遇了大规模的游行示威。到访各国群众都打出了鲜明的反美口号。在利马和加拉加斯还出现了暴力袭击,大批示威者在机场用棍棒、石子、烂水果、鸡蛋、垃圾砸打汽车,玻璃碎片打到了尼克松身上。还有人试图将尼克松乘坐的汽车掀翻。最后,尼克松不得不取消在加拉加斯的公开活动,匆匆返回华盛顿。这一事件向全世界表明,美国一直标榜的所谓西半球特殊关系出现了严重危机。时任美国驻阿根廷大使的贝奥兰克后来指出:“很显然,并不是一小撮激进分子和政治上的无知者在利马向尼克松示威;而是拉美人通过尼克松向美国示威。”(注:Willard  L.Beaulac,A  Diplomat  Looks  at  Aid  to  Latin  America,Carbondale:Southern

Illinois

University  Press,1970.pp.7~8.)艾森豪威尔政府支持建立美洲 开发银行,正是对这种泛美危机做出的反应。艾森豪威尔政府支持建立美洲开发银行, 可以极大地安抚拉美人,缓解对美国的不满,修复泛美关系,化解业已出现的危机。正 如列文森所说:“艾森豪威尔政府从其在泛美事务上的立场动摇,不是因为(拉美人的) 呼吁或争论,而是因为尼克松副总统在1958年4~5月间前往拉美的亲善访问中遭遇的暴 力。”(注:Jerome  Levinson  and  Juan  de  Onis,The  Alliance  That  Lost  Its  Way,Chicago,the

Twenty

Century  Fund,Inc.,1970,p.44.)

设立社会进步信托基金

1960年7月11日,艾森豪威尔在罗德岛新港的新闻发布会上宣布,他将向国会申请一笔 特别的公共资金,帮助拉美国家的下层民众改善生活状况,过上更好的生活。8月1日, 迪龙向艾森豪威尔提交了一份备忘录,详细阐述了这一计划的有关情况。具体内容如下。1.至少需要6亿美元(其中1亿美元用于智利地震后的重建)。“要讲清楚的是,这笔钱不会在一个特定的财政年度支出,而是要在一段时期内使用,要有利用它的好机会出现。还要讲清楚的是,这仅仅是一个长远计划的首期,根据该计划的影响和受援国的表现,将来会要求另外的款项来满足经过论证的需要。”2.这笔资金主要用于社会项目,如拓荒、改善对土地的利用、修建住房、建设社区基本设施、发展职业教育。3.由美洲开发银行代为管理,以贷款或赠款的形式发放。4.为了减轻拉美国家的外债负担,这些贷 款主要是软贷款,可以用当地货币而不是美元偿还。5.拉美国家期望看到美国专门为拉 美建立援助资金的具体行动,所以美国国务院希望在波哥大会议之前国会能够通过有关 的授权。(注:FRUS:1958~1960,Vol.V,Microfiche  Supplements,Fiche  4,84-473~84 -477.)根据这个备忘录,8月8日,艾森豪威尔向国会提出了申请。1个月后,国会在波 哥大会议举行期间通过了授权法。这一计划被写进了《波哥大行动》计划中,命名为“ 社会进步信托基金”。