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《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称共同纲领)是中国历史上一份非常重要的历史文献。它解决了怎样建立一个新国家和建立一个什么样的新国家这样一个极其重大的问题，正如刘少奇当年所评价的，“是总结了中国人民在近一百多年来特别是最近二十多年来反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争的经验，而制定出来的一部人民革命建国纲领”。(注：《刘少奇选集》上卷，人民出版社1982年版，第434页。)在新中国第一部宪法诞生前，它实际上起到了临时宪法的作用。

共同纲领是中国共产党在领导筹建新中国的过程中逐步形成和完善的，从开始起草到最后通过，不知经过多少次修改，但从其名称的变化看，大致经历了三个阶段。周恩来自始至终主持纲领的起草工作，为共同纲领的制定付出了大量心血，作出了重要贡献。

一

共同纲领最初的名称是《中国人民民主革命纲领草稿》，它酝酿和成稿于中国人民解放战争进入战略反攻并取得巨大胜利后的1948年。

这年的4月30日，中共中央在《五一劳动节口号》中响亮地提出“为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”，号召全国“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。(注：《周恩来年谱》(1898-1949)(修订本)，中央文献出版社1998年版，第790页。)筹建新中国的序幕由此揭开。

召开新政治协商会议，成立民主联合政府的一项重要准备工作，是拟订一个民主联合政府的施政纲领，即共同纲领。由于中国共产党积极倡导建立的民主联合政府是一个代表中国最广大人民群众根本利益的政府，因此制定这个共同纲领需要各民主党派、各人民团体及社会贤达的积极参与和共同协商。这也是体现一个现代民主国家政府的合法性所在。然而，当时大多数民主人士云集在香港和尚未解放的上海、南京等地。因此，能否把这些民主人士动员并安全地输送到解放区来，成为中国共产党当时面临的一项重要任务。这一重任落到了有着丰富统战经验和组织才能的周恩来肩上。

杨尚昆回忆说：“从1948年9月中央政治局会议以后，党中央最大的工作是两件，一是打仗，一是统战，中心是打倒蒋介石，建立新中国。”“统战工作，主要是把在香港和国统区的民主人士接到解放区来，准备召开新的政治协商会议。”把民主人士接到解放区来的事，“由恩来同志亲自指挥，李克农和钱之光经办，先通过地下党的关系联络，然后组织秘密交通护送，其中不乏传奇性的故事”。(注：杨尚昆：《杨尚昆回忆录》，中央文献出版社2001年9月版，第263、264页。)

其实，在此之前的7月底到8月初，周恩来已经对这项工作进行了周密部署，他先后致电上海、香港党组织和中共中央华北局，要求准备安全护送上海、香港、北平、天津的民主人士到解放区。并指示钱之光以解放区救济总署名义前往香港，会同方方、章汉夫、潘汉年、连贯、夏衍等，接送在香港的民主人士进入解放区。(注：关于受周恩来委派接送民主人士，钱之光的《接送民主人士进解放区参加新政协的回忆》一文有详细叙述，载1983年8月14日《人民日报》。)他在给香港分局并钱之光和上海局刘晓、刘长胜的电报中指出，要绝对保密，保证安全，做到万无一失。(注：童小鹏：《周恩来在召开新政协创建新中国中的业绩》，1996年1月8日《人民日报》。)

9月20日，周恩来拟定了邀请从香港、上海前来解放区商讨召开新政协的各民主党派及无党派人士的名单，包括李济深、蔡廷锴、张澜、沈钧儒、谭平山、章伯钧、郭沫若、黄炎培、马叙伦、何香凝、史良等共77人。并把这份名单以中共中央名义电告中共中央香港分局和上海局，指出：各方人士须于今冬明春全部进入解放区“方为合适”。“北来人士拟先集中哈尔滨招待商谈;华北人士如直进解放区，则集中华北。视战事发展，明春或来华北，或即在哈市召开新政协。”(注：《周恩来年谱》(1898-1949)(修订本)，中央文献出版社1998年版，第808页。)同一天，周恩来还为中共中央起草给中共中央华北局并华北城市工作委员会的电报，提出为筹备召开新政协，除在香港、上海及长江以南邀请各民主党派、人民团体的代表人物外，拟在北平、天津邀请张东荪、李烛尘、许德珩、张奚若、符定一、李锡九等24人。(注：《周恩来年谱》(1898-1949)(修订本)，中央文献出版社1998年版，第808页。)

从1948年9月到1949年3月，在周恩来的周密安排下，上海、北平、天津、香港等地的民主人士经秘密交通陆续被接送到西柏坡或哈尔滨。仅从香港就接送了4批民主人士安全到达解放区。钱之光回忆说：“第三批进解放区的民主人士最多”，“国民党革命委员会主席李济深先生，就是在这一批北上的。对此，党中央极为关心，周恩来同志的电示，更加具体、周密。”(注：钱之光：《接送民主人士进解放区参加新政协的回忆》，1983年8月14日《人民日报》。)

9月底，从香港来的第一批民主人士沈钧儒、谭平山、蔡廷锴、章伯钧等到达哈尔滨。10月6日，周恩来以中共中央名义电告高岗并东北局：“新政协须通过共同纲领”，并指示他们向到哈尔滨的民主人士征询“对共同纲领的主要内容有何意见”。(注：1949年10月6日周恩来起草的中共中央给高岗并中共中央东北局的电报。)这份文电，也是目前发现的正式使用“共同纲领”一词较早的文献。与此同时，周恩来在与到达西柏坡的民主人士符定一、胡愈之、吴晗、周建人等广泛协商的基础上，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸问题(草案)》。这一草案经毛泽东审阅修改，其中第四条为：“新政协所应讨论和实现的有两项重要问题：一为共同纲领问题;一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。关于共同纲领，提议由新政协筹备会起草。目前可交换有关纲领的各方意见。中共中央已在准备一个草案。”10月8日，周恩来将《关于召开新的政治协商会议诸问题(草案)》电告高岗、李富春并东北局，要他们将这一“书面文件”转交给在哈尔滨的民主人士，“告以这是中共中央委托你们与他们商谈的书面意见，正式征求他们的意见”，请他们“过细加以斟酌，以其结果电告”。(注：1949年10月8日周恩来起草的中共中央给高岗、李富春并中共中央东北局的电报。)高岗、李富春与已到哈尔滨的6位民主人士“当面商谈”，这几位民主人士“表示完全同意，并很满意”。但他们鉴于许多民主党派人士还在香港，要求中共将这一草案“送给在(香)港各有关党派、团体负责人阅看，并征求他们意见”(注：1948年10月30日周恩来起草的中共中央给香港分局并告上海局的电报。)。10月30日，周恩来又将这份草案电告中共中央香港分局和上海局，指示他们“即抄送民革李济深、何香凝，民盟周新民，民促马叙伦，致公党陈其尤，救国会李章达、沈志远，第三党彭泽民，民主建国会章乃器、孙起孟及无党派郭沫若等十一人，并由潘汉年、连贯分访他们或邀他们一起聚谈，征询他们意见”(注：1948年10月30日周恩来起草的中共中央给香港分局并告上海局的电报。)。从反馈回来的信息看，周恩来拟定的这份草案，基本得到各民主党派的认可。

为了与各民主党派交换意见有一个可供讨论的文本，中共中央至迟在1948年10月上旬就开始起草共同纲领草案。这从上文周恩来所说的“中共中央已在准备一个草案”可以看出。这一起草工作在周恩来的主持下，由中共中央统战部部长李维汉具体负责。到10月27日，写出了第一稿，名为《中国人民民主革命纲领草稿》。周恩来将这一草稿分送刘少奇、朱德、陆定一、胡乔木、齐燕铭、李维汉等人审阅。这一稿分总则、政治军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等十部分，共46条，外加一个简短的序言。按照原来中共中央发表“五一口号”时的设想，是由政治协商会议“讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。同年11月3日，周恩来在为中央起草的给高岗、李富春的电报中说：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即径由新政协会议产生。”(注：《周恩来年谱》(1898-1949)(修订本)，中央文献出版社1998年版，第815页。)这样一种变化及时地反映到共同纲领的起草中。到11月，《中国人民民主革命纲领草稿》又形成了第二稿。第二稿不仅在结构上较第一稿有变化，而且对成立中华人民民主共和国临时中央政府的程序也有新的规定。在结构上，它分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。在建立临时中央政府的程序上，它明确规定：由新政协直接选举临时中央政府。周恩来在修改第二稿时，写得更明确，把第三十二条“由新的政治协商会议选举中央临时政府”改为“由新的政治协商会议选举中华人民民主共和国临时人民政府主席、副主席及人民政府委员，组成人民政府委员会，对内主持国家大计”。同时在第三十三条中加了一句：“临时人民政府应任命国务院总理、副总理及各部总长、各委员会主任、国务院秘书长及若干不管部国务员组成国务院，处理国家事务。”(注：周恩来对《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿的修改稿。)

《中国人民民主革命纲领草稿》对即将诞生的新中国的新民主主义性质以及它的国家构成、政权构成、经济构成、文化教育、外交政策作出了相应规定，体现了中国共产党长期以来形成的新民主主义建国思想。但是，由于当时解放战争还在激烈进行，中共中央没有预料到胜利会来得那样迅速，因此，纲领的重点还是放在“人民民主革命”上，用周恩来后来的话说是“偏重动员各方力量”支援人民解放战争。(注：1949年6月22日周恩来在新政协党组会议上的讲话。)纲领的名称也反映了这种主旨。