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社会救助是社会保障各项目中出现最早的一种制度,是社会福利体系的重要组成部分,主要功能是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提供社会认可的最低生活保障。从1601年英国伊丽莎白颁布《济贫法》开始,经过几百年的发展,西方发达国家建立了体系完善、保障水平较高的社会救助制度。但是高水平的社会救助体系也给社会带来了不利影响。其中比较严重的是问题是所谓的“福利陷阱”,受益者对社会和政府的依赖越来越严重。从90年代中后期开始,西方学者开始对社会救助进行反思 ,各国政府把社会救助制度改革作为社会保障制度改革的重要内容摆上议事日程。

一、“无责任即无权利“——对受益者的工作要求

90年代以来西方发达国家社会救助体系改革的明显趋势是对获社会救助的人们增加工作要求。在英美产生巨大影响的“第三条道路”扬弃传统左派“从摇篮到坟墓”的社会福利政策,主张实行“不承担责任就没有权利”的积极福利政策,主张福利既是每个人的权利,也要求每个人尽义务,以此鼓励形成自立而不是依赖性的福利政策氛围。

在美国,克林顿的福利政策折衷性质明显,它是不受约束的市场资本主义的右倾观念与社会平均主义的左倾观念相结合的产物 。其社会保障主要解决公平与效率的困境,在凯恩斯主义与新自由主义之间寻求平衡,其理念从最初的单纯性救济改为工作性福利(welfare-to- work)、由原先的普遍福利转为有限救助、由建设福利国家变为发展多元合作 。这种转向的标志便是在社会救助中增加对工作的要求。例如,接受援助的单亲父母两年内需要每周工作至少20小时;2000年进一步增加到每周30小时,核心家庭每周至少要求工作35小时 。美国联邦政府还制定了社会救助受益家庭的就业目标。1997年,社会福利受益家庭至少要求实现25%以上的就业,核心家庭则要达到75%;2002年社会救助受益家庭就业率增加到50%,核心家庭则要达到90%。没有完成目标则要给予相应处罚,第一年联邦政府将减少5%的拨款,以后每年的减少量依次增加 2%。虽然原来的“未成年孩子家庭补助”法案(Aid to Families with Dependent Children,简称AFDC)对受益人也有一定的工作要求,但执行并不严格 。“1996个人责任与工作机会折衷法案”(The Person Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act 1996, 简称PRWORA)通过后,免除工作的条件更加严格,并且加强了对受益人的培训要求(参加假日培训的人不低于20%),对不服从者有更严厉的制裁。为了便于社会救助受益人能在劳动力市场找到工作,从1997年开始,州和当地社区为那些享受“贫困家庭临时救助”(Temporary Assistance for Needy Families,简称TANF)、又很难找到工作的家庭创造额外工作机会,联邦政府则会提供一定的资金帮助。资金主要用于下列项目:公共或私人部门的工资补助;在职培训费用;工作安置和雇佣之后的服务;社区服务;工作支持服务等。

在英国,1998年3月工党政府正式出版了代表布莱尔福利制度改革的方向和原则的绿皮书——《英国的新蓝图:一种新的福利契约》。以此为指导,英国政府出版了一系列关于改革进展状况以及伤残(长期疾病)福利、鳏寡福利、儿童福利和养老保险制度等单项福利制度改革的绿皮书和咨询性文件。在社会救助领域,英国针对以下四类人员的工作要求更加严格:(1)年轻失业人员。英国政府要求失业6个月的18--24岁的年轻人必须从以下四种方案中做出选择:在私人部门工作,雇主得到补助;在志愿性部门工作;从事环境保护工作;接受全职教育或培训。第一种方案,雇主须提供每周一天的培训,而且必须支付包括工资补助金在内的培训费用;第二、三种方案可以提供6个月的安置,参加者每周可得到比“寻求工作津贴”(Jobseeker’s Allowance)高15英镑的补助。选择最后一种方案的人,每周可以参加一天的培训,而且在接受训练时仍然可以继续享受待业津贴。(2)单亲父母。英国政府制定了特别行动计划, 通过工作寻求、建议和培训找帮助单亲父母到工作。必要时,可以为那些再次全职学习的单亲父母提供小孩的照看。这个计划在8个地区得到认可并开始实施,1998年10月便推广至全国。③长期失业人员。自从1998年6月以来,雇主如果雇佣一个已失业两年或两年以上的失业者,可获得为期6个月的每周 75英镑的工资补助,当然这一计划受到各方的强烈质疑,因此拖延到1998年10月才实施。年龄超过50岁的人还可享受特殊援助。④残疾人或者长期患病的人。这类人也可获得额外的基金。计划的目标是帮助残疾人或长期患病人找到工作,或者帮助那些已工作的人继续工作。总之,通过一系列措施,使那些依靠福利生存的高风险的特殊人群(失业的年青人,单身父母,长期失业者以及残疾人)走上工作岗位,摆脱对福利的依赖;并建立社区不同部门(包括雇主、志愿性组织)、地方政府和中央政府之间的新型关系。

除英美两国外,其它发达国家对工作的要求也越来越高。以前大部分国家只要求失业人员接受职业测试,现在要求接受这种测试的范围扩大。荷兰要求凡主张受助权利的人都被迫寻找工作 ,这包括被以前法律排除在外的受医学或社会限制的人(包括带有12岁以下小孩的单身父母)。“合适的工作”这一词汇所包含的意思也发生了变化,受益者必须接受比原来职位更低的工作。新西兰的福利改革理念强调两个关键概念:积极援助,互惠义务。在这种理念的指导下,加强了对单亲父母、病人和残疾人的工作能力评估 ,从1997年4月1日开始,有很小或没有孩子照顾职责的失业受益人的配偶也被要求寻找全职工作,而在此以前,这些人不必承担任何一种工作测试形式。 1998年10月,新西兰又实施“公共薪金”(Community Wage)计划,以取代失业救助和病残救助,这一计划更强调工作要求,而且这种工作会得到补贴。目前新西兰正在实施两个计划以帮助受益者自立,第一个计划被称为“指南针”(Compass),这一计划旨在帮助受益的单身父母依靠个性化的安排,在寻找工作时有机会获得培训机会和援助。第二个计划是为顾客提供服务,包括为每一位受助者分派一位志愿者,对受益人的所有事务负责。另外,加拿大的许多省也要求单亲父母参加福利性工作。

二、 “胡萝卜”政策

为了达到让受益者外出工作这一目的,许多国家采取了“胡萝卜加大棒”的软硬兼施的社会政策。

“胡萝卜”政策是增加工作回报,主要包括减免所得税,提高单亲家庭孩子照料费用资助;创造有利条件,协助受益者寻找工作;加大培训力度。

1.增加工作回报

为了增加工作回报,OECD国家在2002年的纲领性文件中要求各个国家检查其税收体制是否适当,提高他们的工作积极性;采取一切可行的措施,提高受益人中就业困难群体的就业率。2005年,受益者总就业率达到67%,其中妇女就业率达到57%,而到2010年,受益者总就业率达到70%,其中妇女就业率达到60%,年龄较大的就业率达到50% 。美国实施“劳动所得税收抵免”(Earned Income Tax Credit,简称EITC),为低收入工作家庭提供额外救助,它创造的边际费用的增加超过从社会福利获得的保障金。EITC的理论依据是,它能提高穷人工作的积极性。在抵免额逐步增加阶段,穷人每增加1美元收入,联邦政府就增加40美分,这实质上相当于收入40%的负边际税率。最近的研究表明,EITC 总的来说对劳动供给产生了正面影响,单身母亲的就业率从58.5%上升到64.5%。研究表明,就业率上升,其中有60%是因为EITC 。1999年10月,英国实施“工作家庭税收抵免”(Working Families Tax Credit)以取代原有的“家庭抵免”(Families Credit)项目,新项目使受益人数从不足83.3万人增加到了130万人。同时救济金的缩减从70%降到了55%。另外,英国把房屋救济金和议会税收救济金领取的时间延长了四个星期,也就是说,在找到工作之后,仍然可以享受近一个月的救济。2001年又将这一政策推广到抵押利息支付上。1996年,新西兰针对有工作的低收入家庭实施“独立家庭税收抵免”(Independent Family Tax Credit)政策。受益者的收入从50元(新西兰元)增加到80元时,政府不会考虑减少救助标准,这样,做兼职工作的人不会因此而减少收入;特殊受益群体(特别是单亲父母和病残者)的收入处于80元到180元之间时,受助标准则从70%降至30%。同年,新西兰降低了单亲家庭和伤残人士的收入税率。在爱尔兰,“重返工作岗位津贴”计划允许人们在工作收入之外还保留部分救济金。2000年,将因重新就业或参加培训而撤销救济金的期限从三年延长到了四年。而且,投入该计划的救济金1999年增加了2000英镑,2000年增加了5000英镑。德国也采取了一系列的措施强化了 “Lohnabstandsgebot”(为低收入者和福利受益者提供两种不同的收入支持的一项政策)。这些调整更有力地刺激了福利受益者外出寻找工作, 而且还提供了一系列的优惠条件(如给雇佣福利受益者的雇主以补贴)以提高受益者找到工作的机会。

2.创造更好条件,协助寻找工作

在对许多国家的调查中,协助寻找工作是帮助低收入家庭的一项重要措施。美国各州为福利受益者做技能评估,许多州还协助个人制定发展计划。例如,加利福尼亚州的“独立大道”(Greater Avenues for Independence,简称GAIN)计划通过各种案例分析,为福利享受者提供从工作寻求、基础教育到培训的一系列救助,其他州也实施了类似的计划。英国的“新政”(New Deal)计划为单亲父母和长期失业的人提供帮助。在“新政”下,雇佣年轻人的雇主直接降低的费用在2000年4月提高了25%,达到每月120欧元,时限为6个月。这6个月中,还有1200欧元用于支付工人的培训费用。新西兰实施了“从福利到小康”计划,刺激对劳动力的需求。在奥地利,自2000年10 月以来,为了促使年老的工人被雇佣,雇主不需要为所雇佣的50岁以上的工人支付失业保险金。为了提高妇女就业率,奥地利“2001就业行动”计划确定了计划目标:把拨给就业行动计划50%的基金用于促进妇女就业的措施上。在瑞典,从2000年8月开始,雇主如果雇佣长期失业者——那些已经失业4年或更长时间的人——能够在16个月的劳动费用中降低75%,在随后的18个月中可降低25%。

为促进就业,许多国家为那些首次失业6个月的25岁以下年轻人或首次失业12个月的25岁以上的人提供培训或其他救助。德国、西班牙、爱尔兰、葡萄牙、芬兰等国家采取积极措施,重点解决初次失业人员的工作问题,在瑞典,失业救济金在2001年已经增加了大约40%。在法国,自2001年以来,为使失业数月内寻找工作的人迈出重返工作的步伐,政府为他们提供一次求职面试的机会,此外,还为他们制定个性化计划。英国在高失业地区也采取积极灵活措施,提高失业人员的就业机会。

发达国家就业服务机构在促进就业方面发挥了重要作用,他们为失业者提供详细的建议和引导;根据失业人员的需要、条件和特点,为他们的职业培训、再培训、工作经历或参加其他各种项目帮助拟定个人行动计划。在希腊和意大利,为有效地完成这项任务,尤其为帮助30岁以下的失业者,服务机构被分散到了各个地方,以便更好地了解劳动力市场情况的变动和不同地区对技能的不同需求。2002年,这方面的措施正式成为法律。

为了使受益人安心于工作,各国政府尽量解决社会救助受益人的后顾之忧。研究表明,阻碍单亲家庭工作的一个重要原因是缺少足够的儿童照顾费用,因此一些国家把儿童照顾费用直接补贴给儿童照顾场所。如美国增加了分配给低收入家庭的儿童照顾基金,要求基金的4%用于儿童照顾质量的提高和改进。各州还设立一笔专款,为抚养孩子的贫困家庭提供补贴。一些州还采取了一些独特的作法:密歇根州向接受家庭支持的人提供育儿教育补助,并且向有能力在交通方面提供帮助的个人和组织推荐各位母亲;佛罗里达州减少接受公共援助受益人的新生儿支付;肯塔基州帮助农村贫民搬到该州的城市,因为他们在那里可以找到工作。在英国,一种新的儿童照顾制度将代替家庭照顾制度,这种制度将成为工薪家庭税收制度的一部分。每周工作16小时或16小时以上的任何单亲家庭将有资格获得高达70%的儿童照顾费用。