这是一篇公共政策制定中的公民参与问题，我国政府必须要从有关方面入手，完善参与制度的建设、拓宽参与渠道、大力推进公民参与公共政策过程，接下来让我们一起来看看吧~

在经济全球化、政治民主化和社会多元化的当代社会，公民参与已经成为一股席卷全球的政治“春风”，尤其是在公共政策过程中，公民参与正扮演着越来越重要的角色，成为深刻影响甚至改变现代政府公共决策和从事公共管理活动方式的一股强劲力量。公民参与公共政策过程作为公民政治参与的一种重要形式,是公共行政的公共性与公民民主权利相契合，确保公共政策对民意的有效回应性和科学性，实现社会资源公平分配的重要途径。但是，事物的发展总是在矛盾中前行的。公共政策过程中公民参与的发展也不可能一帆风顺，对于仍处在转型期的中国来说，公民参与政策过程更是面临着诸多纷繁复杂的困难和阻碍。

一、相关概念界定

(一)公共政策

几乎所有的政治学者都给公共政策下过定义。其中，最具代表性的是，戴维•伊斯顿根据政治系统分析理论，将公共政策定义为政治系统作出对社会具有约束力的权威性的价值分配。陈庆云从这一定义出发，进一步将公共政策定义为“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则” 。之所以采用此种界定，是因为笔者认为，从更本质的意义上来说，公共政策无非是政府调整社会公共利益的一种工具，公共政策所反映、调节的本质上是一种社会利益关系。相应地，整个公共政策过程实际上就是一个公共利益分配的过程。

(二)公共政策制定

所谓公共政策制定，指针对公共政策问题提出并选择解决方案的过程，包括目标确定、方案设计、方案的评估、可行性论证、方案选择五个方面。公共政策的制定过程实际上就是各种利益的输入、协调的过程，所以，公民要求参与公共政策制定过程以维护公民个人的合法权益和公共利益。

(三)公民参与

对于公民参与的概念，学者们进行了丰富的研究。他们分别从不同的立场、角度出发，提出了各自不同的见解。

杜建刚认为：公民参与的涵义有广义和狭义之分。从狭义上讲，公民参与就是公民在代议制政治中参与投票选出公共权力机构及其领导人的过程，这不仅是现代民主政治的重要标志，同时也是现代社会公民的一项重要责任;广义上的公民参与范围比较宽泛，除了上述几项功能之外，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。

夏立忠将公民参与定义为政治参与，他认为所谓政治参与，就是指普通公民通过各种合法的途径与方式，参与公共政策制定，以此直接或间接地对政治体系的构成、运行方式以及政策决策施加影响的活动 。

通过对以上定义的分析，笔者认为公共政策制定中的公民参与是指，公民个人以及社会团体基于各种目标，在法律的框架内，通过直接参与或者间接参与等方式，参与到公共政策制定的各个阶段，以此来表达自身的利益诉求，并期望影响公共资源的分配。简言之，公民参与就是指公民个体或者社团组织通过一定方式直接或者间接地参与公共政策制定的政治活动。

二、我国公共政策制定中公民参与现状分析

(一)公民参与公共政策制定逐步实现制度化

人民代表大会是国家政权结构中的最高权力机关。此外还有以中国共产党为领导的多党合作和政治协商制度以及具有中国特色的民族区域自治制度。在此基础上还逐渐建立和完善了选举制度、听证制度、公民批评建议制度等。政府机关公开本机关的行政事务活动包括本机关的工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况的公开公布，以此来让社会公众对政府的行政活动进行监督。随着中国民主化与法制化的不断健全，听证会这种形式受到各级政府和人大的青睐。立法听证会在中国的许多省市都已经举行，并有一些省市的人大制定了立法听证规则。近年来，一些地方政府开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会明示自己的行政标准、行政内容、行政时限、职责范围、惩戒办法的方式，增强政府公共行政的透明度。主动接受社会公众的监督，以此来提高政府为社会公众提供公共服务的质量。中国的立法法、工会法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、行政复议法、行政诉讼法、以及关于环境保护的一些法律法规等，都有公民参与的相关内容。

(二)公民对政策要求趋于多样性有利于自身参与

随着公民价值观的多样性与利益的多元化的形成，公民不再满足从前单一化的公共政策，那么这反映在公共政策上就是对公共政策要求的多样性。每一个公民都希望制定出的公共政策能够对自己有利，而公民与政府之间以及公民及由公民组成的社会各阶层、各利益团体之间在价值观上会产生冲突，在利益分配上会产生诸多矛盾，这就要求公共政策要确立价值兼容、利益双赢的价值取向。每一个公民都会为了自己的利益不受损害而积极参与到公共政策的制定中来。因此，针对公民的多样化的价值观与多元化的利益需求要有一个正常的心态和正确的态度，实事求是地加以正确分析。政策的起因公平、过程公平、结果公平正是公共政策的内在要求，政府不能运用行政权力来对公民的价值观与利益要求进行强加干涉。在已有的法律与政治框架允许的条件下，公民多样化的价值观和利益要求，正是公共政策要求多样性的根源。公共政策在价值上做到兼容，在利益分配上做到“双赢”、甚至“多赢”。政策要求的多样性有利于公民参与。

(三)现代社会为公民参与提供了机遇

随着社会主义市场经济的建立，中国的政治、经济、文化与社会的发展进入到了一个飞速发展的新时期。公民不在满足于低水平的生活环境，而要求高满意度的社会环境。但是伴随着现代社会的发展新的经济与社会问题以及与人们相关的生活质量的问题一时间大量涌现。这些问题都是原有的政治与经济领域之外的问题。对于中国政府来说，这些都属于全新的问题。有些问题政府己经意识到，并想办法去解决，而有些问题则是政府没有意识到的。即便是有些已经意识到的问题，对于其严重性，也缺乏科学合理的认识。比如，在谋求发展时，有时只考虑到经济效益而忽略了环境效益与社会效益，结果导致资源的高速消耗和毁坏。面对诸如此类由于发展而带来的新问题作为现代社会的公民不得不根据自身的利益需求来对政府提出建议和意见。现代社会为公民对政府提出建议和意见创造了经济上与制度上的条件，而在现代社会发展过程中出现的各类问题，也给公民参与公共政策制定提供了难得的机遇。这是公民参与公共政策制定的一个动力源。

三、我国公民参与公共政策制定过程存在的问题

通过对厦门PX事件的分析，我们就可以清楚地看到，在当前形势下，我国公民参与公共政策的制定中存在着比较复杂而且突出的问题。

(一)厦门PX事件介绍

2004年2月国务院批准PX项目立项，2005年7月通过国家环保总局的环评报告审查，2006年7月获得国家发改委核准，预计2008年12月完工投产。该项目总投资108亿。2007年两会期间，105个政协委员齐声呼吁，联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，成为2007年政协的头号重点议案。发起人是有着浓厚化工背景的赵玉芬委员，她说:“PX就是对二甲苯，属危险化学品和高致癌物，对胎儿有极高的致畸率。而PX项目就位于人群密集的厦门海沧区”。后来就有网友发出反对厦门PX项目的短信，短信迅速在市民当中传播，结果“起码有八成以上的厦门人知道PX项目，基本上都是持反对态度”。还有短信组织市民一起上街“散步”，结果街道上出现大批群众，抗议PX项目。一时间，厦门的大街上出现很多标语如“我爱厦门”、“反对PX”，还用上了英文，都是用油漆颜料喷涂在地面、墙壁、电线杆上的。这些情况很快引起了当地政府的重视。5月30日，厦门市政府常务副市长丁国炎在厦门市人民政府举行的新闻发布会上宣布，厦门市政府决定缓建外资PX化工项目。12月13日，厦门针对PX项目召开环境评估座谈会，遭到90%市民反对。福建省委书记卢展工对厦门PX项目的态度是:虽然这是一个“大项目、好项目”，但是那么多群众反对，所以我们应该慎重考虑，应该以科学发展观、民主决策和重视民情、民意的视角来看待这件事。2007年12月PX项目将迁址漳州的古雷半岛。

(二)厦门PX事件案例分析

第一，这个项目从2004年国务院批准立项到2005年通过环保总局的环评报告审查，再到2006年发改委核准，时间跨度这么长而没有引起任何公众质疑，直到2007年的政协一号提案公布，经过媒体的报道，厦门人才知道有这个项目，并且得知它是一个可能对公众的生命健康产生巨大威胁的项目，那么它从立项、审批一直到开工建设都应该是一个“公共事件”。然而这个“公共事件”并没有适当的公民参与，环评过程中也没有普通公民代表的参与，所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家参与。在缺乏大众参与的前提下，不仅政府行为的正当性难以得到民众确认，而且专家理性缺乏公众监督将可能导致滥用或误用，并且难以排除政府与专家之间进行交易的可能性。

第二，信息公开是政府的义务，对应着公民对公共生活的知情权。在PX前期，有关项目的情况对公众处于保密状态，公众只从具体的生活经验里获得一些关于该项目的零星的信息与判断。决策部门故意隐瞒应该向公民公开的信息，说明决策部门依然存在严重的自利性倾向，希望通过上马大项目以促进当地经济的发展，做出辉煌的政绩，而忽视了决策部门外部的利益相关者。

第三，公民参与的渠道还不够畅通，政府决策者对待公民参与的态度不够热情。本案例中，在赵玉芬委员发起的政协提案之前，已经有部分市民通过网络平台对PX项目进行质询，但没有得到足够的重视和及时的回应，直到赵玉芬委员联名105名政协委员一起提案，才得到相关部门的密切关注并作出回应，这种情况很容易让人相信，决策者们对公民参与的态度是不自觉的，接受公民参与也是被动的。

(三)当前我国公民参与公共政策制定过程存在的问题分析

1、公民自身存在的问题

(1)缺乏主动性，参与意识较弱

我国是一个传统的农业文明、小农经济国家，小农经济的特点是自给自足，相对封闭，提倡“庶民不预政务”的政治观念。这种观念的影响十分深远，导致公众普遍认为政事自有政府官员来处理，不愿意过多介入政治。公众参与公共政策制定的积极性不够，参与缺乏热情。尽管目前已有越来越多的公众参与到政策制定过程中，但相当多数的参与者并非出于认识的自身的参政责任感进而主动履行自己的正当权利义务，大多数是针对某一特定领域的、可能影响切身利益的公共政策时冲动型参与。由于参与动机出于个人私利的维护和要求，往往在参与行为上也更加非理性。如最近常有报道的房屋拆迁冲突。而大多数没有利益相关性的公民则往往抱着置身事外的态度。现实中，某项公共政策的公共色彩越重，公众参与的热情也越低。

(2)参与能力不足

在公民参与公共政策制定的过程中，公民参与的能力非常重要。目前，由于义务教育的普及，我国公民已经掌握了一定的基础文化知识，但在政治参与知识上整体偏低、参与手段普遍欠缺。主要表现在以下几方面：一是大多数公民并不熟悉政治运行规范，对自己在政治系统中所起的作用不清楚，也没有接受过参与政治活动必要的训练和经验。二是不了解政策制定过程，对政策所要解决的问题及背景没有清晰全面的认识，对政策目标实现的可能性及途径理解不深，对政策制定、调整所带来的利益格局的变化和可能引发的冲突不能预知。三是科学技术迅猛发展并渗透到社会生活的各个领域，给公共政策过程带来新的综合性议题，公共政策制定和执行的科学含量越来越高，增加了普通公民参与公共政策过程的难度。

(3)组织化程度低

事实上，公众的一切政治参与活动都依赖于各种组织，如单位、工会、居委会、村委会、妇联和各种民间利益团体等，社会组织是公民参与公共政策制定的重要载体。我国现有的大部分社会组织是在政府的领导下成立的，如妇联、残联、工会等，但是这些政治性群体更多地是作为政党和政府的“附属物”，更多地呈现“高度组织化”的政府整合特征。它们靠政府拨款维持运转，接受政府的监督，具有鲜明的行政色彩，缺乏自主性，无法代表某一社会群体来表达利益诉求。同时，民间组织的发展尚不充分，而具有自发性的利益团体性质的社会群体如行业协会、商会、非政府组织或学术社团等社会组织，由于自身力量过于弱小，在我国公共政策制定过程中参与较少，对政策制定的过程影响不明显。加上少数民间社团组织分散、管理混乱、缺乏诚信、自律性差，导致公民对民间社团的认同度低，怀疑其参与政策制定过程的动机和能力。

2、政府方面存在的问题

(1)缺乏民主意识，官本位思想严重

在我国由于政治制度改革的惰性和改革效应的滞后性，在传统计划经济体制和政治体制的惯性影响下，行政官僚体制仍然根深蒂固。不仅是公民参与意识淡薄，而且部分政府官员和机构也并不认可公民参与公共政策的制定的行为。主要原因是部分政府官员习惯于传统的政府主宰政策过程，自上而下、发号施令式的政策决策模式，不习惯现代公共民主决策方式。

同时受官本位思想的影响，有些官员认为公民作为政府的管治对象自古就是一种天经地义的事，政府的行政决策和命令公民只能被动地接受服从，否则，便有图谋不轨或刁民之嫌。一些政府官员对公民的参与意见毫不重视，或者是变公民参与为其回避矛盾的权宜之计，使公民参与大多流于形式。如很多地方的价格听证会更是几乎成了“涨价”的代名词，“逢听必涨”几乎成了规律。另外，如果行政主体认为公民参与剥夺了原来由他们所掌握的各项资源时，他们对公民参与的态度经常是抵触的，有时公众参与者甚至还会遭到政府的打压。如在福建厦门发生的PX项目事件中，事前政府并未充分征求公民的意见，也未让公众参与到决策的制定过程中，而且在厦门市民“散步”抗议事件发生之初还采取一些措施对公众参与者进行打击。

(2)政策制定易受强势利益团体影响

在政府对公权力进行垄断的背景下，公众参与公共政策问题构建的作用及其有限。就算出现某些受到社会广泛关注的重大公共政策，也往往由于涉及一些强势利益团体的既得利益而被迫“中途夭折”或者是相关政策“千呼万唤不出台”，如社会各界广为关注的高房价问题和成品油价格机制问题等等就是较为典型的例证。显然，这种现象与公共政策的公共利益价值取向是背道而驰的，必然会对其后续的政策活动产生不良的影响。如某些大型化工和重工业企业负责人经常在全国两会上以人大代表或政协委员的身份敦促国家出台一些有利于本行业的经济政策，或者利用自己掌握的经济、政治、人脉资源，反对、阻挠某些可能影响到本行业的环境保护相关的法律法规的出台，以维护自身的利益。

(3)参与渠道不畅、制度建设滞后

公民参与公共政策制定过程，也是一个公民与政府双向互动的过程，这种互动必然需要一个特定的渠道。目前,尽管我国公民参与的途径相对以前已经有了很大的进步，但参与渠道不畅、制度建设滞后现象明显。

①人大参与的不足

我国目前许多与选举有关的制度、措施尚不完善，人大和政协在充分体现社会民主、代表公民的要求和意愿方面尚有许多不足之处。主要表现在：一是我国人大代表直接选举的层次还比较低，目前只有乡镇和县级人大代表为直接选举产生，而市及以上级别的人大代表则是由下一级人民代表大会选举产生。这种多重间接选举制度使得群众所表达的意愿需求不可避免地会产生遗漏、搁置和失真的现象，从而造成信息传递的阻碍。二是由于市、省、全国人大代表不是直接选举产生，他们与群众的联系比较少，普通民众也没有比较畅通的途径向其表达意愿，因此公民无法通过人大代表对与自己利益相关的公共政策的制定和实施施加影响。由于选举制度的以上原因，我国公民通过人大和政协影响公共政策的效力受到很大限制。

②听证会的不足

目前来看，我国公民听证会的实行还存在许多问题：一是听证会代表资格的遴选不够科学。迄今为止，各类的听证会代表该按什么程序挑选，如何保证代表的公正性、代表性，尚缺乏严格的操作规程;二是一些听证会多流于形式。大多情况下，公众对于听证会的意见有用表示怀疑，决策部门对听证代表的意见取舍过程和取舍依据也很少公布，以致听证会难以发挥有效作用。

③网络与非制度化参与的不足

目前，由于网络技术的飞速发展和大量普及，网络交流超越了时空的限制，突破了传统媒体信息传播的障碍，很多非制度性参与的群体性事件通过网络得到迅速的传播和放大，并且往往会得到网络舆论的大力支持。一部分的非制度参与以网络参与的方式表现出来。政策参与的组织者和参与者也会以网络为工具，进行信息的交流和活动的组织。可以说，网络在一定程度上推动了公众非制度参与的发展。但是，由于网络的开放性、虚拟性、匿名性等特点，一些网站极有可能被别有用心的人利用，故意扭曲事件真相、发布虚假信息，制造假新闻，混淆视听，蒙骗公众，煽动矛盾，导致网络参与的无序和混乱。网络和现实中的非制度参与相结合，往往会造成现实中一些的非制度参与事件的复杂化。事实上，我国现行的每一种参与制度，几乎都是控制在党和政府的手里，公民处于被动地位，政策参与渠道极其有限，远达不到预期的成果。