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随着我国经济和社会快速发展，城镇建设和新农村建设日新月异，经济社会的快速发展以及生态环境的恶化，使得致灾因素增多，各类事故灾害多发，社会矛盾集中，灾害的群发性和链状特征越来越突出，传统的“分地区、分部门、分灾种”的防灾减灾体系已经不适应可持续发展的要求，公共安全的问题日益成为人们关注的重要课题。《中国21世纪初可持续发展行动纲要》在加强灾害综合管理方面首次提出要加强灾害的管控能力，国家第十一个五年规划纲要第四十一章“加强公共安全建设”

中指出“完成改革发展的任务，必须保持长期稳定的社会环境。要强化社会公共安全意识，加强公共安全能力建设，提高公共安全保障水平，维护人民生命财产安全，确保社会稳定。”“十一五”期间，我国发生了“5·12”汶川大地震、冰雪灾害、洪涝灾害，特别是2010年又连续发生了“4·14”玉树大地震，“8·8”舟曲特大泥石流灾害，“7·16”大连油库火灾，“11·15”上海高层建筑特大火灾等灾害事故。反思这些灾害事故的发生及抢险救援的实践，借鉴国外消防及应急救援发展经验，深感我国现行消防及应急救援体制改革势在必行。

1　现行消防及应急救援体制的四大弊端。

1.1　不利于各级政府防灾减灾作用的发挥。

(1)消防监督机构作为政府的第二层职能机构，缺乏权威性，无法有效监督制约消防违法违规行为。

一是消防专业规划的制订和落实不力。建设规划和土地部门在城市规划中往往忽视消防及应急基础设施规划，即使政府出台了消防专业规划，由于不能有效监督，最终难以较好落实。有关部门在城市规划和建设中视消防规划而不见，随意更改规划，占用规划的消防站用地、消防车道、消防给水设施，或变更安全布局和防火间距。

当消防部门察觉时为时已晚，造成城市特别是乡、村消防站、消防水源、消防应急通道不足，不能有效进行灭火救援。如某省会城市1998年就由专家论证、政府批准出台了该市消防专业规划，规划中要修建21个消防站2个特勤站，以达到30个站的规模。而在之后的若干年里，工业园区和房地产开发如雨后春笋，消防队站却一个未增加，造成该市消防安全布局和消防队站建设的先天不足。

这种情况正是由现行体制造成的。政府各部门和分管领导没有好的协调制约机制，各自为政、政出多门。

二是消防监督检查和灭火救援是属地管理，但对辖区内有些级别高于消防监督管理机构的单位或特殊企事业单位，难以实施有效的消防监督检查和灭火预案制定，对一些涉及到群众生活切身利益，但又存在重大火灾隐患的单位和建筑物难以实施消防行政处罚，导致对这些单位情况不明，一旦发生火灾，往往贻误灭火战机。

三是消防装备和业务经费不能有计划按比例地进行常态投入。出了事或消防部门要一点投入一点，没有长效投入机制。

四是消防产品的生产、流通、使用缺乏有效监管。我国消防产品生产由质监部门负责，流通由工商部门负责，使用由消防部门负责，这种机制大有漏洞，等不合格产品到了使用单位，消防部门在检查中发现为时已晚。消防应急救援装备、车辆国外进口的价格昂贵，国内产品由于研发、生产、使用脱节，缺乏有效监管，质量难以保证。形成了经济发达地方清一色进口装备车辆，经济发展落后的地方连国产的也配备不起，各地消防应急救援部队装备五花八门的局面，消防应急救援部队在训练、执勤备战及灭火救援中难以实现统一训练标准、统一作战指挥和有效协作配合。

(2)应急救援队伍重复建设、资源浪费。政府应急办形同虚设，不能实施统一协调指挥，缺乏预防和预警机制。日本沙林毒气事件后，我国各地消防部队相继建立了消防特勤队。随着近年来汶川大地震、玉树地震、洪涝、冰雪、疫情、矿难、山体滑坡和泥石流及重特大火灾等的不断发生，国家要求各地依托公安消防部队组建重大灾害应急救援队伍，各部门、各行业的各类应急救援队伍也应运而生。国家有国际救援队、地震救援队，还有各部门、各行业的专业救援队。据统计，我国现有各类应急救援人员50余万，分散于多个部门和行业，网络化程度很低。这种分地区、分部门、分行业、分灾种、分兵种建立的应急救援体系，存在功能单一重复、各自为政、资源浪费，尤其是各类未经专业训练的民办救援队，存在装备简陋、缺乏专业知识和技术、救援效率低等弊端。如“4·14”玉树地震和“8·8”舟曲泥石流灾害，有国家国际救援队、国家地震救援队、公安消防救援队、政府部门、地方各单位临时组建的各类救援队，还有解放军、武警等等，致使在狭小的地域内人满车满为患。这些救援队各自为政，相互之间没有沟通协作。加之没有片区的协作划分，地域和气候的差异，有些低海拔省份来的救援人员由于气候不适应，根本没有战斗力。由于没有“职责明确、结构完整、功能全面、反应灵敏、协调高效”的应急救援体系，造成人力、物力、财力上的很多浪费。政府应急办不具有常态预测、预警和部署预防的功能，也不具备权威性，不能协调各方、不能紧急调配抢险救援过程中所需要的各种资源，所以形同虚设。而以消防部队为主干的重大灾害应急救援队伍，虽然是常备部队，但难以有效地协调配置分散在其他部门的救灾资源，发挥其他部门的作用，形成协同作战，发挥整体应急救援能力。

1.2　消防应急救援力量严重不足。