六、 程序增构

《行政复议条例》(1990年)仅用寥寥几条，按照行政程序范式，搭建了简约的复议程序。《行政复议法》(1999年)、《行政复议法实施条例》(2007年)用更多的条文，对程序做了较大的改进，包括期限、查阅、举证、证据等。[36] 虽然照顾了复议特点，贴近了正当程序，但还没有完全体现出裁决的原理。

裁决的品格就是公正。公正与程序息息相关。在我看来，应当强调和补充的是，以当面审理为主，引入交叉询问、辩驳;除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，一律公开审理，在政府网站上公开案件情况与审理结果;对议决决定一般要说明理由;提供法律援助。

从某种意义上讲，程序的繁简，与效率成反比，与公正成正比。如同英国行政裁判所一样，行政复议应当具有专业优势、程序简便、使用方便。在效率和公正两端之间，复议程序的设计应当踩在略偏效率一端，兼顾公正。英国里盖特委员会报告(Leggatt Report)中也指出，“…对每一个裁判所都适用的口号应当是：非正式、简单、有效和均衡”。[37] 但是，让英国人纠结的是，在司法化过程中，程序却变得愈加正式、复杂。当我们也将司法元素迁入复议时，怎样免蹈覆辙，不出现周汉华教授所担心的，“不但不能使行政复议制度摆脱目前所面临的困境，反而还会使行政复议制度丧失其固有的效率优势”呢?

在我看来，第一，加强实地调查，能够提高审查效率。第二，即便引入那些近似法院程序的要求，也应当更加灵活、简便，不能像法院程序那样复杂、严格和正式。第三，解决“当下程序单一，因单调而影响效率”的弊端，引入简易程序，构建简易程序和复议委员会审裁程序二元转换结构。首先，简易程序和复议委员会审裁程序在案件受理上有一定分工;其次，经简易程序调解，不能达成和解的，可直接要求复议委员会审裁。这样的程序设计，可以在司法化过程中始终保持复议的快捷、灵活、经济的品性。

1、 简易程序和调解

除了有重大影响或者复杂的案件、附带要求审查规范性文件外，只要双方当事人同意，都可以从简易程序开始，原则上都可以调解。这与英国倡导的“相称的纠纷解决方式”(Proportionate Dispute Resolution)相仿，能够提供量体裁衣式的解决方案(provides tailored solutions)，尽可能快捷、低成本。

《行政复议法实施条例》(2007年)第50条规定了调解，有四个要点：一是双方自愿;二是必须合法，也就是有着依法行政的要求;三是适用的范围;四是调解的形式与效力。在我看来，上述规定已基本充裕，除了适用范围偏窄，还要扩大外，未来改革还需加上以下几点：第一，调解以一次为限。调解不成，如果双方同意，可以采用简易程序裁决，由一名复议委员审理裁决。否则，转入复议委员会审理裁决程序。第二，不必刻意禁止私下接触。第三，实行调决分离。“基本考虑是防止调解不成功，程序进入到了行政复议案件审理阶段，行政复议人员受到调解过程中先入为主印象的影响不能保持中立客观的态度来看待案情。”[40] 所以，要另外组建一支专门的调解员队伍。复议委员会审理裁决程序不受调解不成的影响。第四，可以考虑引入早期中立评估(early neutral evaluation)，打消当事人不切合实际的要求(help moderate a party's unrealistic claims)。