五、 扩大受案范围

英国绝大多数行政裁判所受理的是各类行政纠纷，但也有不少的裁判所审理的是民事纠纷，还有的是两类纠纷都审。[33] 受理案件的种类和范围也因行政裁判所而异，很难拿来比较。

我国近年来，行政复议案件差不多仅有行政诉讼案件的一半，更比不上以几何基数攀升的信访案件，其中一个主要原因恐怕是受案范围太窄。1990年《行政复议条例》只是行政诉讼法的配套立法，受案范围的表述、格式基本仿制行政诉讼法。1999年《行政复议法》力求与行政诉讼法相分离，增加了一些行政诉讼法不受理的案件，但是，随着行政诉讼实践的发展，司法解释又增补了这些案件，使两法的范围又大体相同了。

其实，相对于行政诉讼，行政复议的范围要广，审查程度要深。首先，行政复议不但审合法(legality)，也审优劣(merits)。优劣不是实质合法，而是宽泛的合理，涉及对政策或者决定是好是坏、质量高低的评价。行政诉讼对合理性的审查是对实质合法性的审查。行政复议的合理性审查要广泛得多。对实质合法的审查不服，可以诉诸行政诉讼;对优劣审查不服，不得诉至法院。其次，从理论上讲，所有行政争议都没有理由不可以进入复议。行政处分、人事处理决定以及行政机关对民事纠纷作出的调解，似乎也不应该例外。更有那些政策强、政治敏感、法官不宜介入的领域，通过复议委员会的组成结构和协调程序，应当也可以解决。

这可以用Peter Cane的“决定等级”(decision – making hierarchies)来解释。行政复议建立在行政机关上下级领导关系之上。行政机关上下级之间构成了一个决定等级。在这一等级序列里面，上级可以撤销、变更下级的决定。因为它们都行使着近似的权能(function)，有着相同的资质(qualifications)、经验(experience)和能力(competences)。[35] 它们同样享有裁量的自治内核，可以左右政策的形成和走向，担当着政治责任。在这方面，上级的责任重于下级，能力高于下级，意愿优于下级。但是，法院是在这个等级序列之外，有着分权的约束，又不替代政治责任，所以，手就不能伸得太长。只能触碰行政自由裁量的自治内核的合法性外缘，不能探入其中。

这样的解释，如果改用“行政主体”(或执法主体)理论，似乎很难说得通为什么同级人民政府有权撤销、变更职能部门的决定。因为“行政主体”理论从法律授权出发，将决定等级做了更严格的限缩。只有“上一级主管部门”有着同样的法律授权，比如公安机关上下级，是同样的执法主体，处在同样的等级序列之中。同级人民政府对职能部门决定的撤销、变更，只能借助组织法上的概括授权来解释(《宪法》第109条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第66条)。所以，与“行政主体”(执法主体)理论相比，“决定等级”的解释力要更强些，也更贴切。

但是，无论是“决定等级”还是“执法主体”，都桎梏了行政复议受案范围的伸展。只能围绕着行政权力、行政行为，中规中矩。这显然不适应现代社会和公共行政的发展，漏掉了一大块内容，也就是属于公共行政范畴的社会行政。将很多本可复议的案件全都挤压到信访上去了。

以裁决原理重新设计复议制度，在受案范围上能够摆脱行政机关上下级之间的领导关系，将行政机关有监督关系的领域发生的公法争议，尤其是具有公共职能、行使公共权力的第三部门、自治组织，也纳入复议范围。

由行政权力到公共权力，由国家行政到社会行政，情形变得复杂。政府多援用“公私合作”、“外包”、行政契约等手段，公法与私法关系混杂，无法借用原来的行政行为概念体系作为识别标准。所以，在不断扩张复议范围之际，为避免争议，可以缓步拾阶，先解决容易识别的公法纠纷，包括：(1)在行政改革过程中，将政府“管不了”或“管不好”的职能转移给了行业协会、自治组织，后者在履行上述职能时发生的争议。(2)构成行政行为前置性条件的由行业协会、自治组织承担的审核、认证等管理性活动。(3)采取“要不是法则”(but for test)。“如果没有该组织履行这一职能，政府是否将持续性地承担这一职能”，如果是，引发的争议可以进入复议。