四、 复议委员会

或许是中央集权和重视统一立法，中国很早就用立法来规整复议机关的设立、程序以及与法院的关系，没有出现英国行政裁判所那样的混乱、无序。英国在历史形成的格局上做了一番整理，条理一些，但行政裁判所在行政决定的链条上还是处于不同的位置(In practice, tribunals still occupy very different positions in decision-making chains.)，[24] 也很难完全一致。要把几十年来零散发展而成的不同样式强行挤压成一模一样，既不明智，会产生相反结果，可能最终还是做不成(trying to squeeze such a diverse system, that has evolved over many decades in such a piecemeal way, into a procrustean bed of complete uniformity would have been both unwisely counter-productive and would, in the end, probably have proved unachievable.)。[25] 所以，英国行政裁判所体制要让中国人看，还是朦胧。英国在组织体系上的经验似乎也乏善可陈。

但是，仔细观察我国实践，也会发现与英国类似的在不同领域的分散设立，只不过不那么凌乱。首先，是行政科层制上的条块设置，依据领导关系，实现层级监督。1994年之前，原则上由上一级主管部门复议;1994年之后，又按照垂直领导关系和双重领导关系而不同，前者由系统内的上级复议，后者交给申请人在上一级主管部门和同级人民政府之间选择。其次，还有在工伤认定、交通事故认定、医疗事故认定等领域出现的类似复议或裁判的机制。但后者多半被学者遗忘了，或者不归入行政复议范畴。

行政复议上备受诟病的是复议机关的中立性，尤其是条条管辖占大部分，容易滋生部门保护主义，实践中“官官相护”、“能推就推”、“该撤不撤”等似乎都与此有关。在边远地区也很不便民。

为解决上述问题，2008年以来，国务院法制办在部分地方组织开展了行政复议委员会的试点，成效明显。[27] 这是在行政系统内部重新整合复议资源、实现机构相对独立的过程，已经初步形成了全部集中、部分集中和合议委员会三种基本模式。从黑龙江等一些地方的试点情况看，全部或者部分集中模式是主流模式，代表着行政复议制度未来发展方向。[28] 从中，我们可以解读出以下三个实践重点：

第一，除垂直领导关系的行政机关维持格局不变外，将上一级主管部门的复议权集中到本级人民政府，让当事人少了很多的路途颠簸，无需孤履远行，跑到地处省会、市里的主管部门。行政机关与其上一级主管部门之间就行政行为如何做出的意见交换、请示、汇报、批复等行政惯例，也不再会给复议带来什么负面影响。

第二，在人民政府法制部门内建立行政复议委员会，构思受台湾影响极深。通过“掺沙子”，改变人员成分，采取票决制，能够提升中立性。

第三，从实践看，复议委员会的议决意见对行政首长没有拘束力。中立性的实现很大程度上取决于行政首长的开明豁达。哈尔滨的改革试图用繁琐的程序来抑制行政首长干预的冲动，[29] 成效也较显著。

英国行政裁判所不靠“掺沙子”来解决中立性，而是靠机构的彻底司法化。因为英国人理解的独立是机构的独立(institutional independence)，是“确保公正的结构或者制度上的构架”(Independence is the structural or institutional framework which secures this impartiality)。[30] 但通晓所管辖事务和有关法律的非法律人士参与其中，却由来已久。一方面是要当事人感到裁判所好用，减少法律代理。另一方面，是为了提高裁决质量，加快清理速度(This specialisation of the members enhances the quality of their decisions and the potential speed of clearance.);借助专业知识和经验，评估证据、确认事实。

前一个情境在我国似乎不存在，但后面这些在我国也都通用。专家学者、律师、专业人士的参与，弥补了条条管辖取消之后的专业不足，尤其是专家学者、专业人士更通晓立法背后的政策考量，也更能应付政策敏感的行政纠纷;通过相对中立的复议委员会和公正程序认定的事实，尤其是涉及专业性的事实，除非有明显反证，法院一般会给予高度尊重。

但是，耐人寻味的是，在英国，“掺沙子”在司法化之前就已有之，却未使行政裁判所获得中立性。所以，要想在行政体系内实现复议委员会的中立，还需要实质性构建。在我看来，至少有四个关键：一是专家学者、律师、专业人士在复议委员以及案审会的构成上不少于1/2。二是实行票决制，少数服从多数。三是实行审裁合一，复议委员会有权以自己的名义独立作出复议决定。或者至少像韩国那样，法律明确规定，复议机关只能按委员会决议的内容做出裁决，不得予以修改，也不能要求再次进行讨论和做出决议。[32] 四是复议委员的任命和任职要有法律保障。