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一、如何理解“财政”
在谈到中国地方财政的基本问题和现实问题之前，首先说一下对财政的理解，即什么是财政。教科书里的定义，不想在此援引，我更愿意用一种把汉语中“财政”二字拆开再合到一起来的表述：财政可以理解为国家政权“以政控财，以财行政”的分配体系。从中央政府到地方政府，形成一个国家政权系统。以它为主体，以政控财，是凭借社会统治者、社会管理者的政治权力掌握控制社会总产品的一部分，在现代经济生活中，这一部分必然表现为价值形态的财力（历史上不是这样的，但是在现代生活里，都表现为价值形态、货币形态的财力，表现为资源掌控的相应部分）。拿到这一部分可运用的资源做什么呢？要“以财行政”，就是要运用这些财力履行政府应该履行的职能。政府要做的事情，大到国家安全、国土开发、生态环境保护，小到很具体的，比如说我们市区之内，一些基础的公共服务设施需要政府牵头提供，像路灯照明系统，街道上路标和门牌号码方位识别系统，等等。政府要做的事情，无论大小，没有财力做后盾是做不出来的。所以有一句话，“财政是庶政之母”，政府各种各样的管理事项，首先要有一个先决条件，一个前提，就是掌握财力后盾，有了物质基础，才有可能去履行自己应该履行的职能。这样一个分配系统的重要性不言而喻，而其对于最高端决策的依从性又是同时存在的。财政的目标，一定要服务于不同历史时期最高决策层设定的战略目标。
我们共和国的财政，从形态上可以分为这样几个阶段：从共产党领导武装斗争一直到建国，到抗美援朝，我们是供给型财政，在分配中筹集、运用资源支持前线武装斗争和保卫新政权；等到我们进入“一五”为代表的大规模经济建设时期，财政形态就要转变为生产建设型，以寻求尽快建立我们相对独立的工业体系，改造一穷二白的落后农业国。在往后几十年的传统体制时期，生产建设财政经过一系列探索，并没有形成一个令人满意、和现代化追求匹配的财政形态，等到经过十年浩劫这个痛苦过程，进入改革开放的新时代后，财政形态的转变，又经过了一系列探索，最后一直走到1992年邓小平南巡、1994年实行分税制配套改革、1998年明确提出建立公共财政框架。这时，和市场经济匹配的财政分配体系，如何适应经济社会转轨而实现转型的导向和纲领，才被明确地提出来，就是建设公共财政。这样，十多年走过来，我们在现实生活中，还处处看到，在进一步发展和完善市场经济体系，构建公共财政体系过程中所面临的挑战和困难。当然，我们已看到了一系列进展。我下面主要谈一谈中国在1994年财税配套改革之后，财政体制改革取得的成绩和面临的主要问题。
二、分税制后的中国财政
我们所说的财政体制，是相对稳定地处理政府和企业与纳税人、中央政府和地方政府之间基本关系的一系列规范，它体现在有关的一系列典章制度与文件规定上面。我们依法治国，这些以后应该进一步体现在我国的基本法律制度里面。这种财政体制在我国传统经济体制下，最典型的相对稳定的形式，叫总额分成一年一定：中央和地方每年要在一次财政会议上，通过形式上的讨价还价，确定每一个省级行政区这一年的收入按什么比例在中央和地方切分。“总额分成一年一定”，昕起来可以理解，那时候实际上已有分级财政框架，中央和地方之间的关系是有层级的，看起来可以在每年的财力分配上讨论具体方案，但实际上那时候更强调“全国一盘棋”，反对地方本位主义，中央意图占据主导地位，所以后来人们说传统体制下的财政体制是高度集中的体制，就一般特征而言可说是这样的。但那时就曾试图通过分权来贯彻毛泽东主席提出的发挥多个积极性、两条腿走路，走出一条中国自己更有生气的、不同于苏联发展道路的这样一种意图，只不过因为当时经济工作总的指导思想有严重问题，没有在分权改革方面取得成功。1958年大跃进期间，曾有过大力度分权；文化大革命十年期间情况稍微好时，在1970年又有大力度分权，但是形成的一个轨迹，被人们称为“放乱收死”——一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就叫，一叫再放，走了这样一个循环，并没有能走出一个顺畅的发展道路来。到了改革开放后，我们的财政改革成为整个经济体制改革的一个突破口，伴随着微观层面农村改革的突破和深圳这样的区域上一些“撞击反射”式实验，在宏观层面实施体制变革时，在国民经济整个再生产不能停车检修、只能渐进往前推进改革的情况下，首先在财政分配上面实施分权、松动之后，给后续的计划、物资、劳动、投资、金融等等改革，提供了相对宽松的条件。后来，这条路越走越宽。先是走过了十几年的“分灶吃饭”这样一个行政性分权过程，在这个时间段的后期，财政体制本身的问题和其他改革的运转相对比，其局限性越来越明显，出现了地方保护主义与“诸侯经济”、中央财力在整个财力中比重下降过多、运转困难等一系列矛盾和困难，特别是强调把分权改革落实到搞活企业、真正放权让利使企业活起来这个目标，迟迟不能实现，所以必须进一步推进财政的分税制改革。我现在讲的我们国家地方财政的定位，就是要在分税制体制基础上，形成分税制为基础的分级财政，地方从省到下面各个层级，是分税制框架内的不同层级。
从中央到地方如果进入分税制，有什么好处呢？简单地说，它是一个适应市场经济体制要求、我们别无选择的体制框架。分税制和前面说到的“分灶吃饭”的分权有什么区别？“分灶吃饭”是中央和地方确定一个带有明显包干性质的分成办法，到1988年后，形成了大致六种不同的地方包干形式。这些地方包干在处理政府和企业关系时，没有打破和消除过去按行政隶属关系控制企业的旧体制症结。无论集权还是分权，如果都按照行政隶属关系组织财政收入，按照行政隶属关系控制企业，那么就必然造成企业在分权情况下也无法进入公平竞争状态这样的局面。比如说在我们湖北，按照那时的情况，在辖区内的企业必须具体化到是哪一级政府的企业，可能有中央的企业，省里的企业，市区的企业或县里的企业，也包括乡镇的企业，按照行政隶属关系，那么每个企业具体对应的婆婆是不同层级的，大家都在一个辖区内有共同的市场环境，但是每个婆婆都对自己行政隶属关系控制下的企业过多干预、过多关照，企业的领导者如厂长经理，是官本位阶梯里某个梯级上的一员，是组织部任命的，按照官本位阶梯来考虑其社会地位和政治待遇——这种情况下，企业不可能真正公平竞争，企业家也不可能真正成为市场经济要求的独立从事商品生产经营的市场法人。真正解决这个问题要靠分税制：分税制使企业不论大小、级别，在法律面前一律平等，该交国税就交国税，该交地税就交地税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配。这样一来，所有企业在竞争中都站在同一起跑线上，这条公平的起跑线终于依靠1994年分税制改革划出来了。其后，厂长经理的企业家身份，随着行政级别的淡化越来越凸显和规范下来，再往后，企业家就能按照人才市场流动规律“竞争上岗”，即使组织部门介入，也是组织部门来指导、规范管理人才市场，在竞争中间选择谁走到企业领导岗位上来。到构建现代企业制度的阶段，更是由董事会通过一系列遴选程序来选择企业总经理、高管和经营团队。这样一种改革，对于我国生产力解放进程的贡献非常明显。同时，1994年分税制改革又使过去中央和地方之间一直走不出来的紊乱关系走出了一条新路。在包干的情况下，说起来是一个体制“一定五年不变”，但实际上频繁变动。具体情况只举几个例子。一个是1980年“分灶吃饭”后，中央财政发现自己的日子过不下去，很快要向地方借款，借款后第二年又说我借的款不还了，等于中央赖账，不还了还要把借款放入以后包干分成的基数里处理。再往后，日子还是过不下去，不得已开始征收（交通能源）重点建设基金，所有企业的专项基金、税后留利的15%切下来，中央政府拿来用，这样中央政府才能把日子勉强过下去。再往后，这一块钱还是不够用，又开征预算调节基金，在15%的基础上，又追加了10%。一直走到1990年代初，中央先后三次向地方借款，日子实在过不下去了。而小平同志南巡后，明确了市场经济的目标模式，是在朱镕基同志主持经济工作的情况下，实际上是在邓小平同志的支持下，南巡之后的一年多时间，就推出了分税制的配套改革，把政府和企业、中央与地方两大基本经济关系的处理，提升到一个可以与市场经济长远发展相匹配的新境界。这样一改，当然非常值得肯定，具有里程碑的意义。但是，我们现在要说到的是，19 94年的改革之后，又发生了什么新变化？