公共管理改革经验及发展方向是本文的内容

一、我国公共管理改革30年的基本经验

30年的公共管理改革,形成了如下五条基本经验。

(一)民生问题是政府改革的重中之重传统的公共行政将改革的重点放在机构改革、公务员改革、中央与地方关系等层面上。而改革开放以来,政府逐渐认识到民生问题是政府改革的重中之重。无论是“和谐社会建设”、“小康社会建设”还是“新农村建设”,民生问题都成为政府管理的一个基本出发点和落脚点。以2008年《政府工作报告》为例:过去五年中,中央财政用于“三农”的支出,五年累计1.6万亿元;全国财政用于教育支出,五年累计243万亿元比前五年增长126倍;全国财政用于医疗卫生的支出,五年累计6294亿元,比前五年增长1.27倍。政府不断地推出“扶民、近民、重民、信民、富民、养民、保民、护民、利民、爱民、惠民、足民、怜民”}’}等相关政策,这是政府改革的一条基本经验。

(二)机构改革要和政府职能转变有机统一起来改革开放30年来,我国政府进行了六次比较大的政府改革。第一次改革是1982年,重点是撤并机构、裁减人员,值得国务院各部门机构数量从100个减少为61个,人员编制从5.1万减少为3万人。第二次改革是1988年,这次改革明确提出了“定职能、定机构、定人员编制”的三定方案,但由于思维仍未跳出机构改革的圈子,改革的成效有限。第三次改革是1993年,目标是要按照党的十四大提出的要求,建立起“适应社会主义市场经济要求”的行政管理体系。改革取得一些成效,国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个,人员减少20%。第四次改革是1998年,这是改革力度较大的一次,目标是按照党的十五大要求,着力建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系。此次改革取得明显成效,撤并了15个部委,新组建了4个部委,3个部委更名,改革后国务院组成部门由40个精简到29个。第五次改革是2003年,这次改革明显的特点是进一步转变政府职能、加强宏观调控部门。改革后,国务院机构数量进一步调整为28个。第六次改革是2008年,重点为建立“大部门体制”,改革后正部级机构减少了4个,新组建了5个部门,国务院组成部门减至27个,职能得到优化。从政府历次的改革过程可以发现,政府将视野扩大到了机构本身之外的改革,并且将机构改革和政府职能转变有效地结合起来。

(三)要从市场、社会、第三部门等视角来审视公共管理改革政府改革的经验表明,传统的政府改革之所以难以深人下去,一个重要原因在于政府仅将改革的视野局限于自身,而没有充分考虑到市场、社会、第三部门等。随着全球化、信息技术的发展,政府面临的社会问题及突发事件增多,政府在解决这些公共问题时会存在政府失灵现象。政府失灵使得政府难以有效地解决社会中的公共问题,从而为市场、私营部门、非营利组织、公民个人等参与政府治理提供了广泛的空间。政府的改革绝不是政府自身的事。事实上,政府与市场、社会、第三部门等是一种广泛的合作伙伴关系,这就需要政府释放出私营部门、社会组织、公民个人等各种治理主体的空间和能量。这样,政府既可以从私营部门中去寻求解决公共问题的方法,也可以从社会中去寻求治理公共问题的潜力。这就需要政府在“政府权力与公民权利之间谋求一个均衡点’,I2],使政府权力得到必要的制约,公民贝lJ享有更多、更大的权利,从而有效地调动整个社会的力量来进行合作治理。

(四)“提供高效优质的公共服务”始终是政府所追寻的目标“公共服务”一词没有出现在党的十五大以前的报告里,但在党的十六大报告里出现2次,在党的十七大报告里则出现了10次。“公共服务”一词在党的十七大报告中出现的频率之高并成为政府改革的目标,表明其已引起社会的广泛关注。在传统的改革中,我国政府较少提及把“为社会提供高效优质的公共服务”作为改革最基本的目标,随着西方改革经验的引人和公民对公共服务期望的提高,政府越来越认识到建立“公共服务型政府”的重要性,并把它作为改革的基本目标。公共服务改革也积累了一些有益的经验:一是要树立公共服务的理念,如亲民理念、顾客导向理念、品牌服务理念、竞争理念、协作理念等;二是要有效地利用现代化技术来提高公共服务的效率、质量和水平,如引人竞争机制改变公共服务的供给方式、利用电子化技术实行公共服务的流程再造、推行民营化实现公共服务的合作供给局面等;三是要改善公共服务的提供方式,如设立政府超市、一站式服务、一条龙服务、网上办公、现场服务等;四是借鉴国外公共服务改革的一些基本经验,实现公共服务的公开化、网络化、标准化、承诺化、责任化、监督化等。

(五)改革是一项系统工程,需要结合具体的国情配套进行现阶段,我国公共管理改革已经到了改革的系统化阶段,需要结合我国具体的国情系统配套地进行。具体说来,需要实行本土化与引进国外经验的配套;需要中央政府与地方各层级政府的配套;需要经济体制改革、社会体制改革、政治体制改革的配套;需要法治建设、公共文化建设以及社会自治功能的配套。总之,只有从总体方案人手,积极进行各项配套措施的相应改革,我国公共管理改革才能取得预期的成果,这是我国政府从多次改革中总结出来的又一条基本经验。

二、我国公共管理改革存在的问题

深人研究;二是从研究的内部思路和结构来看,不少研究文献视角单一、内部结构分散、教条严重、论证空洞、缺乏严密的逻辑和系统思维,难以有效地指导我国公共管理改革的实践;三是创新性的成果不多,不少研究者缺乏对我国公共管理改革实践的深人调查和访谈,使得理论和实践脱节,创新性成果较少。我国公共管理改革还存在着以下几个问题。

(一)政府职能转变特别是地方政府职能的转变任重道远尽管政府职能的改革已经进行了多年,政府也已经明确了其职能的定位,但是政府职能的改革特另}}是地方政府职能的改革仍任重道远。在现实中,一些政府管不好、也管不了的事项仍由政府负责,一些该交由社会、市场去执行的职能仍由政府承担,一些该由政府管的事项却由干某些原因存在着政府缺位的状况。还有一些地方由于存在着部门职能交叉、机构臃肿等现象,导致社会管理与公共服务的职能弱化,不能有效地满足公众日益增长的公共服务需求。

(二)改革过程中存在一些矛盾以往的公共管理改革大都是“摸着石头过河”,一些基本的理论问题没有搞清楚,还存在一些矛盾有待解决。表现为以下几个方面:一是公共管理改革是侧重公共性还是管理性。一些学者认为,改革的方向是实行市场化改革,强调公共管理的管理性;而另一些学者贝lJ认为,公共管理的本质是其公共性,管理主义的缺陷在于“过分强调对效率和工具理性的追求,使公共行政无力反省公共行政及公共服务的价值、目的,将其变为执行与管理的工具,不但无力担负起公共行政扞卫民主政治的责任,也无法实现提升公民道德水准的使命喇,因此,公共管理改革应以公共性为本。二是改革是渐进式还是激进式。一些学者主张渐进改革,原因是“我国的行政改革不可能毕其功于一役,而是一个阶段性与连续性相结合、经常不断变革的渐进过程’,l’1;另一些学者贝lJ以西方“流程再造”的经验为例,认为渐进式改革难以奏效。改革的道路到底是逐渐式还是激进式,不同学者有不同的见解。所有这些基本争论,都将在未来我国公共管理改革中不同程度地存在着,并制约着我国公共管理改革的进展。

(三)公共管理改革的本土化程度低,制约了我国公共管理改革理论与实践的发展公共管理改革方面的文献较多,但是从本土化的角度对我国公共管理改革进行系统深人考察的文献较少。有关研究文献存在以下问题:一是借鉴西方国家理论的研究成果多,结合我国具体国情进行本土化研究的文献少,缺乏对我国“真实世界的公共问题”的

三、我国公共管理改革的未来取向

我国公共管理改革的未来取向表现在以下几个方面。

(一)大力推进本土化改革是我国未来公共管理改革的基本取向

未来我国公共管理改革将是本土化取向的,“直接的西方的公共管理理论无论如何都不可能、也不应该成为我们解决所有公共管理问题的灵丹妙药。中国公共管理的改革要走自己的路。’,I5J也就是说,不仅要关注国外的前沿理论及经验借鉴,更要关注我国社会、经济、政治、文化结构中生长出来的“真实世界”的公共管理环境;不仅要从政府本身的角度来审视改革,更要从民间的、社会的角度来审视真实世界中公共管理改革的实施情况。这种本土化改革表现为:第一,我国公共管理改革要研究具体的国情,要研究我国特殊的生态环境。这些特殊的生态环境如市场经济还不成熟、人民生活还不富裕、传统文化正在转型、法治理念还未深人人心等,都是我国公共管理改革必须考虑的因素。第二,我国公共管理改革要深人我国具体的实践,体现实事求是稳步推进。第三,我国公共管理改革要以全球化为背景,注意引人、消化与吸收国外成功的改革经验,但是要注意的是,由于具体国情不同、改革所处的发展阶段不同,在移植成功的经验时其有效性可能也会不同。

(二)地方政府改革是未来我国公共管理改革的重点所在

改革开放以来,政府改革重在中央。自1982年至今,中央政府已经进行了六次重大的机构改革,每次改革的时间间隔约为五年,中央政府的改革已经进人了制度化的轨道,但是地方政府改革却迟迟得不到系统的推进,即使有些地方政府进行了一些改革,也是局部性的、分散性的,缺乏整体推进和系统配套。因此,地方政府的改革将成为未来我国公共管理改革的重点。关键在于两点:一是正确处理地方与中央的关系。学术界对以持两种观点:一种观点是要强化中央集权,另一种观点是要强化地方分权。集权与分权的程度要视地方政府的成熟度而定,这是因为地方政府高度依赖于“地方的、区域性的社会经济条件”[6],其面临的实际情况是千差万别的。在地方政府成熟度较高的地方,可以分权更强一些;相反,在地方政府成熟度较弱一些的地区,集权的程度可以相对较高一些。二是地方政府改革要和地方的实际需要联系起来,大胆创新,建立起与地方政府相适应的管理体制。应该说,改革开放以来,中央政府在改革中赋予了地方政府越来越多的自主权,例如国务院第六次机构改革就明确规定对地方政府不搞“一刀切”,除中央有原则要求上下对口外,地方政府可以从实际出发,因地制宜,甚至可以走在中央的前面。这些不仅给予了地方政府改革的主动性,而且为地方政府改革的创新留下了广阔的天空。地方政府可以根据实际需要,大力创新地方政府的部门设置、运行机制及管理方式,努力建立起与地方相适应的公共管理体制。

(三)“大政府系统”改革将成为未来我国公共管理改革的一个亮点