【摘要】申论在笔试中占有不小的分值，我们该怎么样学习并掌握申论要点呢?为此，威廉希尔app 公务员频道为考生编辑了“2013年四川公务员考试申论热点：新城镇化与中国道路”供大家参考学习，希望对考生有所帮助。

中国社科院农村发展研究所研究员，中国社科院研究生院教授，“西方现代思想”丛书，“秩序理论与经济学”丛书和“西方经济与社会科学精品”丛书主编。

今天讲的话题是新城镇他与中国的出路，大家都明白十八大之后，中国经济增长点至少在中央层面是列为城镇化，如何进行城镇化、如何发展城镇化，这里有很多机遇也有很多问题。今天的内容包括几个部分：城市化与城镇化的概念、中国的城市化历程、新城镇化政策与分析，最后是提出我个人的看法，即新城镇化应该坚持的原则。

核心是人的城镇化

“城市化”一般是指城市人口占总人口比重的增加，城市和镇的人口增加，城市和镇的建成区面积扩大，城市生活的社会和行为特征在整个社会扩展。“城镇化”是中国人的一个概念。我去过美国波士顿6英里处的一个镇，叫“水镇”，3万人口，可以变市，但是居民自己愿意称为“镇”，保持“镇”建制，所以“镇” 和“市”的差别不大。中国为什么说要区分“城市化”和“城镇化”，主要是当前中国大中城市发展取向比较明显，“镇”的发育不足，城和镇的级别也不一样，均受制于“下管一级”体制。费孝通在上世纪80年代初期提出搞小城镇，主要是发展次级中心地，吸纳农业人口集中到小城镇中生活、生产、发展，同时发展乡镇企业，鼓励农村人口来此就业。

“城镇化”是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业比重不断向城镇聚集，城镇数量增加、规模扩大的一种过程。城镇化体现在四个方面。一是农村人口和劳动力向城镇转移的过程;二是第二、三产业向城镇聚集发展的过程;三是地域性质和景观转化的过程;四是城市文明、意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。

中国城市化率在1949年大概是十点几，然后到2011年达到了51.27%，根据是城镇人口占总人口的比率。当然这个统计是有陷阱的，被统计为城镇人口的人群中，有大约2亿多农民工。这部分人在城市里享受不完全的社会公共服务。

1949-1978年是中国城市化的严重抑制期，年均增长0.251个百分点。建国初的那几年城镇人口快速增长，因为没有户口限制。后来有户口的限制，很快就降下来，搞计划经济时更不用说了。1979-1995年是缓慢恢复期，年均增长0 .65百分点。1996-2011年是加速期，年均增长1.39个百分点。

2010年按照世界银行的数据，中国的城市化率是50 .5%，里面包括了大约2亿流动人口;全世界平均是52%。因此，中国的城市化率是低于全世界平均水平的。日本现在已达到了91%，美国是82%，中国现在和印度差不多。1996年是一个特殊点，因为1994年中国搞了分税制财政体制改革。但中国的分税制财政体制改革名字里有“分税”，但实际上是集权过程。当时的体制设计就是两个提高，一个是提高财政收入在全部G D P中的比重，第二是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。1994年的改革是财税向中央集中，结果作为讨价还价的结果，中央给地方开了一个口子：可以搞土地财政。这导致的一个后果就是从1996年开始，中国的城市化增长很快，大概是每年提高1.35个百分点。

中央由于上收收入，所以允许地方搞土地滚动开发，土地财政慢慢兴起。农民土地权益的制度化剥夺也就加剧了，农民本可获得的土地收益剩余被转移给了城市。城市政府以国家的名义征下土地，然后高价转让给房地产开发商，然后就是低价甚至是无偿转让给工商业企业。

去年十八大明确提出推进新型城镇化，加快城镇化建设的速度。温家宝在政府工作报告里提出要积极、稳妥地推进城镇化健康发展。今年中央一号文件提出农业要规模经营、要允许土地转让给农村组织，比如说专业合作社，或者是搞家庭农场等，实际上这是新城镇化的一部分措施。一号文件已经体现了这一点，李克强总理对城镇化的解释中也可以看出来。

李克强总理怎么说城镇化的呢?他2009年说城镇化可以“扩大内需，形成新的增长极、增长带、增长面”。去年4月份他说，要尊重农民意愿，切实维护农民权益，严格保护耕地，这几句话非常重要，就看能不能落实了，现在在增加补偿标准，当然还不是“市价补偿”，补偿标准还是政府定的，政府说了算。

李克强总理强调的实际上是农民分享城市化的成果，这一点很重要。他还说要放宽中小城市落户条件，将在城镇已经稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。这一点估计很快就要有动作了。今年1月15日他又再次强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融进城市。

之前城镇化模式存在的问题

为什么要推动城镇化，或为什么城镇化能扩大内需，推动中国经济增长?从宏观经济来说，G D P等于消费+投资+政府支出+出口-进口。现在中国要提高国内的需求，实际上主要就是拉动私人消费。消费讲的是私人消费，投资讲的是私人投资，政府的需求总是有的，政府有一个不断扩大开支的冲动，因为它不需要真正为预算承担责任，最后还是要纳税人掏钱。经济结构要改变的话就要拉动私人的消费和私人的投资，城镇化就是很好的切入点。

这里我们先来考察之前的城镇化模式，它存在那些问题。之前的做法无疑是政府主导的。它带来的一个后果是整个城镇化、整个土地运作、房地产市场，它的基本规则有问题。现在规定农村土地是集体所有制，城市土地是国有制。1982年宪法修改明确了城市土地国有，以前是没有这一句话的。1956年之前农村的土地也是私人所有的，大清帝国、民国时期、建国初期土地都是私有的，1956年开始，农村土地通过一个条例，一下子就变成了集体所有。1982年之前的宪法也规定了集体所有，1982年就更是宽泛地讲农村土地为集体所有。

如果土地的所有权要转移必须有两个条件，要么是公平的市场交易，要么是按照正当程序充分的补偿。农村土地变为集体是一种充公行为，变为公的，然后农民成为集体的一分子，还有一份，但是是集体共同所有。城市土地是国有，国有这个概念实际上也是非常模糊，到底是本城市的公有，还是地方公有，还是全国的全民所有?跟个人的对应性就没有了，集体有很强的个人对应性，农村集体所有制相当于充公，而城市的土地国有是剥夺。所有的法规缺乏公共选择程序，城镇化现在继续搞下去，也是在非法的基础上进行，包括大量的小产权房存在。

这里就导致城市和农村土地享受的权利极不对等。