当时，王莽改制就是因为土地问题(高度集中，兼并问题严重)和奴婢问题(奴隶化严重)，这些西汉末年困扰统治者的问题，同样危及东汉政权的稳固。刘秀为此采取了一些措施，主要的就是解放奴婢、精兵简政和解决土地问题。

要解决农业问题，劳动力是核心因素。解决奴婢问题，理所当然是重之又重。西汉中后期，由于地主、官吏无限制地兼并土地，使大量农民丧失了自己的土地，他们本人也被卖给官僚、贵族、商人家为奴。奴婢在主人家过着非人的生活，稍有不慎，就有可能受到主人的毒打，甚至被当成牛马在市场上公开出售。奴婢问题，影响国家的安危和发展，汉哀帝和王莽新政都想解决，但都没能够解决这个问题。光武帝即位后，把解放奴婢作为一项大事来抓。

从公元26年到公元38年光武帝先后多次下诏令解放奴婢，并且严禁虐杀奴婢。公元26年5月的诏令宣布：民有出卖妻子，其妻子想归父母者，从其便，如主人刁难，按律令论处。建武六年诏令：王莽时吏民被当成奴婢而不符合西汉法律的，一律免为平民。公元31年的诏令：吏民因饥饿战乱沦为奴婢、妻妾的，留去自便，强制不让走的，以卖人罪处置。建武十年诏令：取消奴婢因射伤人处死的法律。公元35年2月诏令：天地之间人为贵，杀奴婢者罪在不赦。同年6月诏令：炙灼处罚奴婢的，按律治罪，被伤害者免为平民。公元36年诏令：陇、蜀的人民被劫为奴的，如要离去，一律免为平民。公元38年诏令：益、凉二州奴婢八年来向官府上讼者，一律免为平民，也不必偿还卖身钱。

光武帝在12年内，连续不断地发布解放奴婢的诏令，使大批奴婢获得了自由，农业劳动力的问题得到了基本解决。 精兵简政，是光武帝为发展生产而采取的措施之一。公元30年6月，光武帝下令说：“设官置吏，是为了奉行皇帝法令，为天下百姓谋福利，如今百姓遭难，户口减少，而县官吏职还这样繁多。兹令各郡、国、县削减吏员。县级机构不够设置长吏的，可以撤减合并。”这一年，裁并了四百多个县，合并了十个郡、国，裁减大小官吏数万人。在封建社会，能够这样大量地精简官吏，确是少有之举。

公元31年，光武帝又大量地裁减军队。建武七年，他下诏令说：“军士中都是年轻力壮之人，应当立即罢除轻车、骑士、材宫、楼船和相关的军吏，让他们回去种田。”大批的士兵得以还乡，从事农耕。这样，既减少了军费开支，又为农业生产提供了相当数量的劳动力。

劳动力问题解决之后，还有一项就是土地问题。东汉初期，土地兼并严重，很多农民没有地种。光武帝于公元39年6月，下令各州、郡清查田地的数目和人口实数，称为“度田”。这样做的目的有两个：一是核查田赋收入，防止大地主隐瞒田产，逃避纳税;二是可以从大土地占有者手中没收一些多余土地，分给无地的贫民。当时，许多大地主拥有武装，号称“大姓”、“兵长”。他们隐瞒田地数量，谎报人口，反对清查。地方官吏也惧怕他们，有的还贪于贿赂，与他们勾结，任凭他们谎报。

刘秀得知此事，以“度田不实”罪诛杀了十余个郡太守，并加紧“度田”。于是大姓、兵长们就武装反抗。许多农民由于分不到土地，或分到的土地实际数量比政府应允的数量要少，也开始反对度田，参加武装反抗。“群盗处处并起，攻劫在所，害杀长吏”。这就是史称的“度田事件”。刘秀大怒，一再发兵镇压。但这些“群盗”等官兵一到，立刻解散，官兵一走，“群盗”又聚集起来。为了平息暴乱，光武帝采取了分化与镇压相结合的手段。宣布：群盗们相互揭发，均可免罪，并可分到土地。原来因不敢追捕“群盗”而治罪的官吏，现在只要能够使乱民遣散，政府就可以不再洽罪。光武帝不愧为一个有经验的统治者，他这种软硬兼施的手段，很快就把反抗平息下去了。但是“度田”却并没有得到预期的效果。