在经济全球化、管理信息化的时代背景下，全面预算管理作为一种管理工具，其内在的管理理念和外在的管理方法，能够有效地链接企业整体战略与具体行动目标，为管理当局全面掌控和评价经营活动绩效提供了一个便捷的平台。本文拟结合我省高速公路预算管理现状以及笔者的实践工作经验，运用全面预算管理理论分析高速公路预算管理的问题并探讨完善的对策，以期为高速公路管理机构的预算管理实践提供参考。
一、全面预算管理理论简介
20世纪80年代，随着西方现代管理理论的引入，全面预算管理作为一项管理工具开始受到中国企业界的关注。而在西方资本主义国家，这种基于资源稀缺定律和生产可能性边界定律而产生的管理理论，一开始就获得了私营部门和政府部门热情的追捧。
全面预算管理是企业集计划、控制为一体，全员、全过程、全方位的系统化预算管理过程。它强调企业所有人员都应当参与他们关心或负责的所有环节、所有部门的预算管理。它继承了传统预算管理中的某些方法，如零基预算、滚动预算等，期望通过对企业所有资源的合理配置，实现企业资源的有效利用和经济产出的最大可能。
预算是计划的结果，它作为量化的行动计划，具有规划未来、沟通协调、强化控制、配置资源和绩效考核等五个方面的功能。规划未来就是对企业战略进行分解，首先分解成若干个关键的阶段性工作目标，进而把这些目标层层细分为具体的预算。沟通协调是指各层次的管理人员在目标分解过程中通过预算表达各自的愿望、要求，确定各自的权限与责任。预算的控制功能体现在预算具有刚性，一旦批准下达，各层次管理人员就必须按照预算执行，并就预算执行情况逐级汇报，管理者就能够根据预算来控制日常经营活动的过程和结果。此外，预算还明确了企业的人力、资金、物资和信息等资源在生产经营各部门、各环节之间的合理配置，预算执行情况特别是一些关键指标的完成情况也为企业绩效考核奠定了基础。
高速公路是资金和劳动双重密集型的产业，在建设阶段受制于资金缺乏的现实和未来产出的预测，在运营阶段则必须集中大量收费人员和养护、路政人员，并将有限的资金用于保持路况畅通和取得收费收入。如何在投资总额的约束下及时完成建设任务，以及如何在确保还贷的前提下保障路况良好，是高速公路管理当局的战略任务。充分利用全面预算管理的方法，发挥预算管理的功能，管理当局就能够将这些战略任务分解为具体的工作目标和行动方案。
二、高速公路预算管理的现状
最近十五年来，我省每年都有新的高速公路项目开工，2008年甚至将开工建设18条高速公路;而高速公路管理处也逐年增多，目前已有18条建成通车的高速公路，运营管理占到了高速公路事业的半壁江山。2006年以前，我省高速公路没有使用“预算”这个术语，类似于预算的提法是“计划”，包括投资计划和通行费计划。2006年运营单位的财务收支开始纳入财政部门预算。然而，从总体上看，预算管理状况依然很难令人满意。主要问题在于：
(一)对预算的认识比较肤浅。至今仍有不少管理人员认为，预算是一项财务工作，即财务部门的工作，其他人员对此无需参与也没法参与。每年的预算编制主要是财务人员根据上级下达的定额进行计算、汇总，其他部门只是摸摸脑壳或者以预测代替预算。预算执行过程中，除了财务人员全面关注预算与实际的差额之外，其他部门只有在领导过问或财务提出要求之时才切实考虑自己的预算。预算执行完毕，各单位财务人员出具一个总体上的预算执行情况分析，而其他部门则很少总结本部门在其中起了什么样的作用、取得了什么样的成绩。
(二)普通使用定额预算方法，预算管理方法比较单一。在计划经济条件下，经济环境(物价、利率、汇率等)相对稳定，定额预算具有容易理解、操作简便等优点，但很难适应当今不断变化的社会经济环境。我省高速公路建设主要采用定额预算法，运营管理时期的经费预算也同样采用的是定额预算方法。最近几年，高速公路运营管理单位纳入财政部门预算，全面套用行政事业单位的支出定额，导致人工工资严重偏低，而有些预算项目的定额又高得惊人、无法用完，基层员工怨气很大，管理人员则无计可施。
(三)预算缺乏全局意识，各环节、各部门的预算处于“分块割据”状态。由于使用定额预算方法，各环节各部门均根据定额来设定预算，未考虑高速公路事业的全局和贷款修路行为的产出，因此当前的预算无法起到合理地规划未来、有效地配置资源的作用。除了贷款修路带来的经济性产出之外，高速公路的社会性产出无法补偿贷款修路的成本，这可能是预算目前只能“分块割据”的原因之一。尽管如此，规划公路投资的直接经济性产出，合理量化其间接的社会性产出，从而考虑综合公路运营收入和财政补助来补偿投资成本，据此进行预算管理仍然是一个值得研究的课题。运营管理单位的预算相对独立，但也是将总收入扣去运营成本之后的部分作为还贷处理，并未从收入预算着手，通盘考虑整个高速公路的战略目标。
(四)绩效考核中普遍缺乏预算管理。我省高速公路建设和管理单位的年度考核主要集中在对事务性工作的考核上，过分关注对工程量、办事程序和工作方法的考核，而很少涉及对预算执行情况的评价。如果将考核的重点放在办事程序和工作方法之上，被考核者就会极力追求程序的表面化和方法的设计，忽视实质性的工作效果，而预算执行者也就不会愿意根据实际执行情况与预算的差异进行分析，为考核提供相关的依据。这种重“过程”轻“结果”的做法，在“过程”和“方法”容易美化而难以核实的年终考核时刻，很容易导致被考核者以虚假的过程和方法来赢得与考核者的博弈。
(五)预算项目的列举不很科学，未能根据高速公路的实际，而是全面照搬财政部门预算中的科目。运营管理单位就照搬了其中绝大部分科目，如基本支出、一般公用支出和项目支出等科目，而舍弃了反映高速公路特点的一些科目，如将征收业务成本、公路养护成本、机电维护成本等内容都列为项目支出下的细目，既不利于绩效考核也不利于强化控制。
总而言之，我省高速公路的预算管理保留了许多计划经济的痕迹，而且在纳入部门预算管理之后弱化了根据高速公路自身特点强化控制和绩效考核等功能。因此，笔者认为，高速公路预算管理亟待转变思路，调整预算编制、执行和考核的方法。这就需要我们运用全面预算管理的方法对现行预算管理模式进行变革。
三、高速公路预算管理改革的思路
按照全面预算管理的要求，高速公路预算同样可划分为经营预算、资本预算和财务预算三类。除财务预算是根据资本预算和经营预算而编制的事前会计报表之外，其他两类预算是预算管理的重点，也是本文要着重讨论的内容。
经营预算是反映预算期内企业可能形成现金收付的生产经营活动的预算，在高速公路行业就是包括通行费收入、其他实体经营收入、通行养护成本、其他实体经营成本、自有资金用于建设投资的支付、还贷支出等项目在内的预算。高速公路的资本预算，主要是指与建设投资相关的预算，其预算内容为筹资、投资及还贷等，并通过若干内容重合的项目与经营预算联系起来。
对高速公路的经营预算和资本预算的管理，笔者认为应当从以下几个方面进行完善：
(一)建立预算的全局观念。高速公路最高管理当局应当站在战略管理的高度来认识预算，视预算预算为贯彻战略理念合适现战略的关键环节。这就要求以预算统揽经济工作的全局，根据高速公路管理的战略目标来推行日常的预算管理。例如，首先应当将所有的收入(包括从实体企业中获得的投资收益)纳入预算管理的范畴，预算全部的现金流入。然后测算各层次路段必须的运营支出、还贷支出，进而计算出可用于建设投资的自有资金或需要借贷的流动资金。最后确定当期资本预算中需要的融资规模，并以此为基础安排建设项目的投资预算。
(二)综合运用各种预算方法。除公路建造与养护的材料成本、人工成本、机械成本可继续使用数量定额预算法外，其他项目则可根据不同预算项目使用不同的预算方法。例如土地补偿应根据工程所在地的地理环境、社会环境和经济环境具体地分析其预算需求，管理费用则应当根据所在环境、经费需求等因素具体分析其费用需求，均可采用零基预算的方法。运营管理单位的人工成本则适当考虑综合采用增量预算、弹性预算的方法，保证从业人员的待遇根据业绩和劳动强度而不断提高，充分调动他们参与运营管理、开源节流的积极性。在纳入财政部门预算管理后，增量预算和弹性预算方法的使用，需要以争取到财政部门的预算包干政策为前提。
(三)争取合理的预算包干政策。如前所述，预算管理要起到强化控制、促进战略实现的作用，必须具有预算自主权，而纳入财政部门预算之后，各单位的预算自主权比较单薄。如财政部门预算中某些项目预算定额较高，但该项目在高速公路管理机构可能支出很少;而另一些项目定额很低，而对管理机构而言却是必须发生的项目。预算包干政策可以解决预算自主权问题，但关键在于包干比例的确定。笔者认为，包干比例应当服从包干总额，即管理机构正常的通行养护支出必须得到满足，即以必需的支出预算总额和能够完成的收入预算来确定包干比例。支出预算应当能够满足最低经费需要，而收入预算则应当是通过努力能够完成。
(四)结合高速公路特点来列举预算项目(科目)。财政部门预算中的支出科目适用于行政事业单位等没有生产性事务的部门或单位，对以生产性事务为主要业务活动的高速公路管理机构显然是很不相宜的。因此，高速公路预算的支出科目应当按照因事立项的原则，结合其生产特性来设置和列举。在实行预算包干政策后，纳入财政预算管理的单位就完全可以结合高速公路自身特点来设定预算科目。例如，高速公路运营管理单位的主要生产活动是收费、养护和路政管理，那么征收业务、养护工程和路政管理方面的支出就应当成为最经常的支出，而不是列入所谓的“项目支出”。依据高速公路自身的特点设置预算科目，不仅能够方便预算编制，而且利于强化预算控制和考核。
(五)强调全员参与预算管理，并将预算管理作为绩效考核的主要依据。让预算执行者参与预算管理，尽量听取执行者的意见，或者以“自下而上、上下沟通”的方式编制预算，除了能够调动预算执行者的积极性外，还有一个好处就是能够实现预算的沟通功能，从而为就预算管理情况进行绩效考核提供良好的群众基础。预算管理作为考核的依据，主要是考核预算与实际之间的符合性，即预算与实际的绝对差异应当尽量缩小。关键指标(财务和非财务指标)的完成情况与预算存在巨大差异，无论是超额完成收入或出现经费超支，还是没有完成任务或经费大幅节约，都是预算管理存在问题(至少是预算编制不准确)的表现。而将预算管理纳入绩效考核，体现了预算作为责权利相统一的媒介的作用，能够比较真实地反映预算执行部门或人员的行为结果，因而具有较强的激励效果。
当然，预算管理不能脱离一般管理方法而存在，它更大程度上是对许多管理方法进行适当的结合和运用。无论是战略规划、目标管理、组织规划等战略管理理论，还是交通流量预测、人力资源规划、投资报酬分析、标准成本和作业成本管理等具体管理方法，在全面预算管理中都能够找到各自的影子。全面预算管理是一个系统工程，需要我们在实践中不断总结经验，不断解放思想，才能运用自如。
四、结论
美国的管理大师德鲁克曾经说过，没有评价就没有管理。评价要有一个基准，就像质量管理必须有个质量标准一样，绩效评价也应当有一个标准，这个标准就是预算。而事实上，预算管理本身就是企业战略、绩效等管理活动中的重要一环，是落实战略目标的具体体现及评价分析绩效的基础。而要想在管理中充分发挥预算的功能，预算一定要与绩效评价相关，并且使预算管理不成为管理者的一项负担。
笔者在分析高速公路行业预算管理现状之后，对预算管理提出了一些改善的建议。“正确”的预算管理，或者说与战略绩效无缝链接的全面预算管理，显然有利于高速公路管理效率与效益的双重提高，同时必将为高速公路发展战略的贯彻落实找到一条更清晰更广阔的道路。