去年，旷日持久的异地高考权利之争终于有了“结果”。到目前为止，全国31个省市除西藏外均出台了异地高考方案。从中央政府的政策意见可以看出，异地高考采用的是“中央指导，地方决断”的模式，这也是其政策效能被诟病的原因，按照这一模式，矛盾最为集中的北上广都采用了设置“门槛”的阶梯式方案，北京只允许符合条件的随迁子女在北京报考高职院校。上海的随迁子女异地高考则采取与居住证挂钩的积分制。在本次高考制度改革“顶层设计”当中仍然不会有实质性进展。教育部新闻发言人续梅近日即公开表示，随迁子女的异地高考问题，这次还是按照去年底国务院发布的文件精神。

以中央为主体的政策通过“顶层设计”、“顶层推动”等策略解决社会问题，而以地方为主体的政策则以先行先试、因地制宜为特征。实质上是一种放权分责的策略，赋予地方政府最大限度的权力，以规避中央政府顶层设计带来的风险。按照教育部官员的说法，异地高考“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”、“要考虑城市承载能力，尤其要考虑影响原户籍居民的考生利益”。

尽管中央教育改革的规格越来越高，但它所承担的责任却并未与之匹配。早在2010年，国务院成立国家教育体制改革领导小组，时任中共中央政治局委员、国务委员的刘延东亲自担任组长。此后，为完善改革决策咨询机制，2010年11月，国家层面又成立国家教育咨询委员会，这是中国教育史上首次设置专门机构对国家教育重大改革发展政策进行调研、论证和评估。2012年7月，为对国家教育考试制度改革进行顶层设计，国家教育考试指导委员会成立，由教育、科技、经济、法律、管理等领域的26名专家组成。

然而，适时灵活的策略性调整造成了权责配置失衡的缺陷。作为一项全国性的改革，高考改革存在事权分配关系，但这种分配不是建立在制度规定的基础上，而是建立在灵活度大但权威性相对低的政策规定上。同时，由于权力和其他资源的分配往往是通过上下级政府的讨价还价来确定，责任的认定也不得不依据形势的变化及时调整，所以极易导致主体虚置的现象。

放权能否实现

回顾30年的高考制度变迁，从“文革”结束后，初步确立了“全国统考、地方审核、学校录取”的高考模式，到上世纪80年代“国家计划招生、用人单位委托招生和招收少数自费生”三种办法的执行再到之后的分省命题，虽然招考形式不断改革，但以省、自治区、直辖市为单位组织招生的超稳定结构一直存在，在户籍制度的基础上，以省为单位的分数线划定标准以及招生分配指标制度等一系列规则共同构成了地方利益。

“很显然，所有问题都出在集中录取制度上。地方割据本身是由于招生制度的计划分配方式，名额分到了不同的地方，自然就变成了地方的利益。”熊丙奇说，如果不改变录取的计划体制，所有的努力很可能沦为“伪改革”。

多位学者认为，在现有的框架下，自主招生、向大学放权有可能会是最大的突破口。王烽也表示，自主招生应该会有进一步的激励措施。

自主招生从2003年开始推行至今，参加自主招生的院校扩展到80多所，并逐渐形成了“北约联盟”11校，“华约联盟”7校、“卓越联盟”9校，“北京高科联盟”11校联考的模式。而实际上，高校虽然获得了一定的招生选拔权，但仍受制于高考分数线这一“紧箍咒”。“戴着镣铐跳舞”的招生体制改革并未真正触及自主招生的本质，变成了高校“掐尖”，已失去了原本的意义。

对此，王烽认为，如果说“分类考试、综合评价、多元录取”是从技术操作的角度提出的要求，那么“招生与考试相对分离”，则是体制上的设计，调整的是各个主体的权力和责任。高校招生自主权的扩大，要求建立保证招生公平的新机制，首先是对高校的约束和监督、问责机制。学校主导的多元评价标准的建立，意味着高校招生工作中综合评价重心的转移，即由以考代招体制下的考试机构和政府招生办公室为主，转变为以高校为主。“不过，多数高校对落实招生自主权还没有做好准备，也并不是很积极，都不愿意碰这个事，他们还没有意识到自主招生的重要性。”王烽说。

高校的态度其实也不难理解，自主虽然意味着权力的增加和回归教育本质的可能性，但是在其本身的行政化之下，也意味着政策风险和舆论风险，高校自身如何破除招生“潜规则”、阳光运行，也是改革的对象之一。作为权力的被让渡者，尚且没有做好准备，需要交出招生规则和程序等权力的政府部门又做好准备了吗?

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