罗尔斯站在对以往哲学如洛克、卢梭和康德等哲学进一步抽象化的高度，预先设定公正的原初状态，然后再次运用社会契约理论对无知之幕进行加以推导，从而推演出被人们所公认的两个正义原则即自由平等原则和差别原则。自由平等原则是第一原则，它要求公民享有政治、言论、集会、良心和思想的自由与个人财产依法得到保障的权利。虽然功利主义也倡导这些自由权利，但只是作为实现利益的手段，而在罗尔斯那里，它们得到了充分的肯定，获得了积极的优先地位，成为实现社会利益的前提。差别原则是对自由平等原则的补充，占据原则中的次要地位。它主要是处理在有差异的社会中各种资源的公平分配问题。它不仅认肯社会利益的增加，而且能够处理好收入不均的社会资源的分配问题。因此，罗尔斯不仅阐明了公民在秩序良好的社会中如何享受基本的平等自由和财产等权利，同时就如何处理好经济和社会差别状态问题而提出独特的理论标准，对正义理论基础做出了颇有新意的论证。这样，罗尔斯确立了正当的优先地位，通过社会契约理论合理地将公平正义推广至整个社会，使之在现代社会中发挥调节作用，最终构成社会的基本制度。

既然罗尔斯以两个正义原则取代了功利主义原则，那么他在对宽容原则的理解上发生了重大变化。功利主义以“最大多数的最大幸福”为依据，确定宽容与自由的关系，而罗尔斯则是以正义原则为依据来理解宽容原则和对良心自由的限制。

按照完全世俗的国家观来看，人们往往把对良心自由的限制当作是公共秩序和国家利益所必须的。为了公共秩序和国家利益，国家控制人们的思想、限制信仰的自由是理所当然的。实际上，这种观点是专制主义社会的残余思想和功利主义的偏见。罗尔斯认为，人们必须转变对国家的原有理解，而应该把它理解为由平等的公民所组成的社团，国家扮演着公民代理人的角色，“国家并不干涉哲学和宗教的理论，而是要按照处在平等的最初状态的人将会同意的原则来调节个人对道德、精神利益(兴趣)的追求活动”16。政府的责任仅限于保证平等的道德、宗教自由的条件，而国家的行为是依照建立在一种公认的推理方式上而产生的宪法来实现的。在古代，阿奎那曾经按照这一种独断教条来为处死异教徒辩护—即信仰是灵魂的生命，金钱是维持生命的手段，因此腐蚀一个人的信仰比制造伪币更严重;既然处死制造伪币者或其他犯罪者是正当的话，那么处死异教徒更加正当。阿奎那的辩护显然能够满足当时政府的需要，但是他辩护的逻辑却不能被普遍接受。罗尔斯批评道，对自由的压制如果建立在神学原则或信仰的基础上，任何辩护都是不成立的。再者，就功利主义而言，人们所追求的幸福和生活中的相对价值也是不可精确估计的，功利主义的社会原则理论本身就具有缺陷，它并不能反映普遍的推理原则。因此，在罗尔斯看来，不管是为了公共秩序和国家利益需要的宗教压迫还是功利主义原则，它们是不成立的，而只有建立在两个正义原则基础上的、为了维护公民自由权利而对良心自由进行的限制才是正当的。　　罗尔斯认为，公平正义原则是公民普遍承认的，反映了公民的一般合理要求。在自由权利优先的原则下，依据公平正义原则，宽容与否的唯一理由就是为了避免更大的不正义或者避免丧失更多的自由。罗尔斯强调，“否认良心的自由的人不能通过谴责哲学怀疑主义或对宗教的冷淡，或者诉诸于社会利益和国家事务来证明他们的行为。只有在为了避免对于自由的可能是更糟糕的侵犯从而对自由本身是必须的，对自由的限制才是合理的”17，限制自由的意义完全在于维护受到侵犯的自由，而当这种特有的情形不存在时，国家则应该采取自由放任的政策，给予社会一定程度的宽容。

罗尔斯在《正义论》中考虑到了一种复杂的情形，即在组织良好的社会中如何对待不宽容者，正义是否要求对不宽容者的宽容，还是以其人之道还治其人之身呢?罗尔斯主要从以下三层来考查了这个问题：首先，当不宽容团体不被宽容的话他们是否有权利抗议;第二，在什么条件下，各种宽容团体有权利宽容那些不宽容者;最后，宽容团体基于什么目的行使不宽容的权利。罗尔斯认为，一个不宽容团体是没有权利抗议对他的不宽容。因为一个人的抗议权利仅限于双方所承认的原则受到侵犯时，而不宽容者如果有权利压制他人遵守他人认为错误的原则，那么别人就也有权利压制不宽容者，“己所不欲勿施于人”是最好的解释。虽然罗尔斯否定不宽容团体的抗议权利，但是也没有肯定对不宽容者的压制权，因为他并不承认不宽容者对别人的压制权利，而对不宽容者的压制仅在正义原则受到侵犯的情形下才是正当的。罗尔斯说，“我了简化起见，我们假设至少在某种环境下，即当宽容团体真诚地、理智地相信未来它们的安全不宽容是必需时，它们便有不宽容那些不宽容者的权利”18，而当不宽容者对其他人的平等自由不构成直接威胁时，宽容者没有权利压制不宽容者，没有任何理由拒绝给予不宽容者以自由。这样，罗尔斯对以上的问题作了一一回答，明确了他的观点。除此之外，罗尔斯还从道德心理学上对他的回答进一步论证，他把宽容不宽容者的问题同有两个原则所调节的组织良好的社会稳定性问题联系起来。罗尔斯认为，在一般的情况下，组织良好的社会是一种开放性的社会，人们正是以平等的身份参加各种团体，进行相互讨论，宽容不宽容者可以说服他们信奉自由，使其自由受到一种正义宪法保护并从中得益，那么会在一段时间以后趋于丧失其不宽容性而接受良心的自由，不宽容者就变为宽容者。因此，罗尔斯提倡组织良好社会应该相信它自身的内在稳定性，要给予不宽容者一定程度的宽容，引导它们信仰自由，从而更加普遍地实现社会的自由民主，而除了在特殊的场合下实现对不宽容者的自由的限制。

四、罗尔斯宽容原则的局限