四、多元利益的冲突

现代社会存在着多元的利益组织。从政治理论的角度来看：每一组织均反映了一种特殊的利益及偏见的动员方式，因此，规划者和公共行政人员常常发现他们面临的是，各种不同竞争者在竞争利益时，迥异而相互冲突的主张。这种多元利益冲突，在政策的制定和执行过程中都发挥着作用。冲突的良性结果是形成一个多方利益妥协的政策方案，然后均照此执行。冲突的恶性结果是很难达成一个多方利益平衡的政策方案，即使勉强达成一政策方案，执行起来也面临诸多障碍，形成政策失败。证券系统的政策制定与执行也面临着各种利益集团、各职能部门、地方政府等多方利益的协调，由于这种多元利益冲突所形成的政策失败也经常出现。

最近关于国有股减持的政策方案，就是多元利益的冲突所导致的政策失败。国有股减持的政策方案最初是由财政部制定的，规定在新股发行时按发行股数的10%减持，已上市企业的国有股按市场价减持。2001年6月14日公布方案后，股市一路下滑。减持方案受到质疑和批评。证监会主席周小川在广州一研讨会上表示，国有股减持是财政部的事证监会管不了，为证监会开脱责任。财政部的副部长楼继伟在10月18日的APEC会议上表示，国有股减持按要原方案执行，国有股减持对股市是利好不是利空。股市由2241点跌到1514点时，证监会于10月23日紧急出面宣布暂停国有股减持方案的执行。然后，国务院成立由证监会、财政部、国务院发展研究中心、国家体改委等部门参加的专门委员会，讨论制定国有股减持方案。同时由证监会出面向社会公开征集国有股减持方案。经过3个月的商讨，证监会与2OO2年1月25日对社会公布了国有股减持方案的阶段性成果，核心内容仍是市场定价。

结果股市一天暴跌超过6%。证监会赶忙又作出说明，这是阶段性成果而非最后方案。周小川也忙着召集各方人士谈话，强调减持方案肯定会保护广大投资者的利益，以稳定市场。国有股减持方案又进入了漫长的磋商、等待之中。国有股减持政策方案的失败是多元利益的冲突的结果：财政部是国有股产权的行使者，高价减持国有股回收更多的资金是国家利益和部门利益的统一。更何况财政部提出减持国有股所得资金将用来补充社保基金，这就说明财政部对减持国有股回收多少资金是预期目标的，与其目标相差过远的政策方案是很难获得财政部的认可;证监会是证券市场的直接管理者，其肯定不愿意看到股市继续暴跌下去，但国有股的减持价格又是关系到国有资产是否贱卖、是否流失的政治问题，证监会又岂敢让国有股以低于净资产的价格减持;广大投资者却认为，当初企业股份制改造时国家是一每股1块钱确定的股数，而投资者却是以市场价买的股票，再加上这么多年来配股、分红中的不平等，按净资产减持国家已经占了巨大的便宜了，现在却还要以市场价减持，这是与民争利。更何况过去企业上缴的利税之中已经包含了社会养老金，现在为什么又要第二次缴纳?若市场价减持，我们只有用脚投票。由这三方的利益冲突来看，国有股减持政策方案的失败与难产也就不足为怪了。

五、政策的变动无常

政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?

首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。等市场跌得过很时，政府再出台利好政策，就这样周而复始无限循环。

其次，证监会公务人员的职务非常任制很难保证政策的延续性。中国证监会自从1992年10月成立到2001年这9年间的时间里，历任证监会主席先后有刘鸿儒、周道炯、周正庆和周小川4人，人均任期2年零4个月，可见证监会主席人选变动之频繁。每一位主席都有各自不同的监管思路，不同思路指导下的政策自然也不同。再加上每一位主席的上任，都带来了证监会人员和职务的变动，政策的延续性自是很难保证。

最后，“中心任务型”的管理模式必然带来政策的波动。建国以来，我党对国家的管理一直沿用着“中心任务型”的管理模式。即不同时期，我党依据经济社会发展的不同情况为国家设立不同的中心任务，并号召和调动全社会的资源为实现中心任务而奋斗。其他的次要任务若与中心任务相冲突，或影响到中心任务的实现时，必须为中心任务让道，以保证中心任务的实现。这一模式应用在部门或地方，就是在不同时期设立不同的中心工作和目标，一切政策都要为中心工作和目标服务。这实际上是为政策的制定和实施设立了一个中心框架和目标，与此中心框架和目标相冲突的政策就很难出台或得到实施。然而，不同时期的中心工作和目标是不相同的，政策制定的中心框架和目标自然也不同，政策的波动也就成了必然。“中心任务型”的管理模式实际源于革命战争年代的“集中优势兵力消灭敌人”的战略，后来在建国后的政治运动中被进一步强化，逐渐成为我党管理社会的模式。但是，社会问题不象战争中的敌人，消灭掉以后就不存在了。只要有这一问题存在的社会土壤，同样的问题在一定时期会不断涌现。用“中心任务型”的运动式策略来解决，只会摁下葫芦浮起瓢。这种运动式的政策波动，反而使腐败分子和违轨者有了应对的策略：运动来时腐败收，运动去时腐败兴。

六、与政策环境的冲突

一项政策的制定和选择，必须考虑其政策环境。脱离政策环境的的政策选择，必然造成政策的失败。布罗姆里利曾指出：“不存在单一有效率的政策选择，只存在对应于每个可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。”我国证券市场由于一系列问题的曝光和WTO的加入，使管理层面临很大的变革压力。在变革政策的选择方面，由于对政策环境因素考虑不足，导致了许多的政策失败，甚至是重大政策的失败。

首先看管理层于2001年3月推出的股票发行核准制。核准制旨在摒弃企业上市的所有制性质限制，实现企业上市的自由竞争，达到证券市场资源的有效配置。但是，核准制下所发行的第一支股票——用友软件以64.35倍市盈率的高价36.68元发行，发行所得资金比批准立项的投资额多84O0万元，造成资源配置的低效。并且，用友软件上市开盘涨幅达100%，并且直冲100元，令市场瞠目结舌。这一“水涨船高”现象的出现，虽然有一定的非理性博弈因素存在，但也反映出旨在追求自由竞争的核准制所存在的问题。由于历史的原因，一部分质地较差的企业通过弄虚作假等不正当手段混入了证券市场，这些企业败坏了整个证券市场的形象，成为社会非议和谴责的焦点。因此，管理层也就将“准人”作为核准的重点。这从逻辑上讲虽然没有什么错误，但在我国这一初级证券市场上却出现了股票发行的“水涨船高”现象。这就像一个封闭的菜市场，市场管理者严禁在市场之外进行蔬菜交易，想进入市场的菜农很多，有成百上千家在排队等候，但市场管理者在认真、谨慎、严格的核准进入。早已厌倦过去积压、变质蔬菜的广大市民，对每一个新进入市场的菜农的蔬菜都蜂拥哄抢，造成本来2o～30元的软件菜却价高百元。要解决类似菜市场管理的这一问题，无非两种选择。一是限制股票发行价格。这好像是走了回头路，行不通(4个月之后，证监会又恢复了股票发行的限价措施，与过去所不同的是规定了一定的限价区间，但实际的发行价格总是限价区间的上线)。二是加快发行节奏。这一方面不符合管理层的审慎态度，另一方面又担心给市场造成过大压力，同时券商和中介机构的能力提高又是一个漫长的过程，故这也不能短期奏效。这该如何是好呢?这实际上就是单项政策与政策环境的冲突所造成的政策失败。