二、政府或有负债的成因分析

市场转型的社会主义改革中，由于投资体制、企业体制、金融体制改革的深化，政府财政，尤其是中央政府财政面临越来越大的或有债务风险和不确定性压力，而政府在制定财政时如未留意这种趋势的变化，那么风险无疑会加大。

1.“准国债”风险：所谓“准国债”是指各政府部门所发行的有财政担保的债券，如行业主管部门债券、政府性银行债券等。这部分债务也是由法律和合同认可的，要求及时全额偿还。与国债不同的是发行准国债的各行业主管部门和政策性银行都有除财政拨款以外的收入来源，所以，他们的借债只能部分地要求财政偿还，中央政府对这一部分债务承担着信用风险和道义风险。

2.地方政府债务风险：由于我国法律规定地方政府不能自行发债，所以，地方政府债务主要是地方政府通过地方信托投资机构在国内外的借款和地方的国有企业以财政为担保的债务。目前，这部分债务可以说是一个“黑箱”，谁也说不清其规模有多大。这部分债券是由担保形成的，即是或有的，不一定要偿还的。这部分债务的承担者首先应是借债的投资机构和国有企业，然后才是地方政府。只有在地方政府财政难以偿还的情况下，中央财政才可能给予必要的支持。但在这种条件下，又有可能引发新的道德风险，即地方政府(以及下面将要提到的企业与发展银行)知道反正中央政府会充当最终的支付人，便会放松自己的努力，从而使风险发行的概率大大上升。

3.社会保障基金缺口风险(主要是养老保险金缺口风险);长期以来，我国社保制度实行的是广就业、低工资、多补助的政策，社会保障所需资金全部由国家和企业包揽，个人不承担费用且实行现收现付制，没有积累。在老龄化高峰逼近和社会主义市场经济体制逐步建立的新形势下，现收现付制的社会保障模式必须改革。目前，我国确立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，但多数地区个人账户是“空账”运行，实际上还是现收现付制。为弥补历史欠账，支持国企改革和维持社会稳定，对于社保资金的缺口，财政肯定是要拿出资金来弥补的。对于这部分债务，财政是不应全额负担的，但由于归还的时间和数额有很大的不确定性，因此潜在的风险是很大的。

4.银行经营风险和国企财务风险：银行经营风险和国企财务风险都有可能通过两种途径转化为财政风险：一是由于国企和银行经济效益低下，会制约财政收入的增长。二是银行和部分国企处于国民经济命脉产业地位，财政必须予以扶持。特别是在目前我国国有经济的基本结构仍然是“三位一体”的情况，这种风险的转化途径表现得更明显。1998年财政向银行发行2700亿国债给银行注资;1999年建立资产管理公司向银行发行财政担保的债券，按面值购买银行不良贷款，然后通过债转股给国家经贸委指定国有企业豁免债务。但在市场经济条件下，对银行经营风险和国企财务风险最能控制的主体当然应是其自身，国家从国民经济的整体利益考虑进行扶持，但不是说银行和国企风险都要由财政承担，这部分债务对财政来说是或有的，又是不应由财政承担的。