第四，内部人控制，信息不对称。

由于金融行业的特点，外部单位很难掌握商业银行的内部信息。某些农信社的“内部人控制”的问题相当严重。某些农信社变成了员工谋求集团利益的独立王国。“上有政策，下有对策”。自上而下的金融改革往往遭遇到银行内部的抵制，报假帐，说假话，敷衍拖拉，使得制度创新始终停留在文件和口头上。

在各级金融监管部门和农信社的谈判当中，看起来是上下级关系，实际上被改革者要比改革者强大100倍。他们不仅人数众多而且手里有张王牌：金融秩序必须保持稳定。农信社拿“稳定”当“人质”，在谈判中处于有利地位。他们会提出很多要求：为了稳定，就不能损伤目前农信社从业人员的切身利益。其中不仅包括员工收入、待遇还包括管理人员的级别和分配资源的权力。必须保证对农信社人员终身就业的承诺。倘若国家没有能力给予被改革者适当的补偿，休想裁撤机构和冗员。农信社改革很有可能赖在政府身上，资本金不足，应当由政府出资补充。不良贷款应当由政府财政冲销。出了问题要求政府解决。在改革者和被改革者之间，每次冲突的结果必然是改革者妥协让步。显然，政府也许有能力处理几百个农信社，但是面对三万多个农信社，心有余而力不足。最终，自上而下的金融改革很可能流于形式，竹篮打水一场空。

第五，民间资本进入农信社的成本、效益严重不对称。

由于许多农信社不良贷款数额巨大，或者早已资不抵债，要让这些金融机构恢复正常运行，必须注入大量资金，补充自有资本，冲销不良贷款。有人建议通过吸收民间资本，改造农信社。其实，就是要叫民营企业来填补农信社的窟窿。他们认为，民间资本若要获得银行业的许可证就得支付一些费用，帮助化解部分金融风险。

民间资本在进入农信社之前必然要算笔帐：投入资金要多少年才能盈利。如果农信社的坏帐不多，那么还好说，可惜，这样的农信社实在太少了。例如，如果投资某农信社，按照最好的估计，要13年之后才能盈利。在这种情况下，要求民间资本进入农信社，对他们来说无异于一个圈套。切莫低估民营企业家的智慧，要骗人家上当，可不那么容易。

如果在算清楚帐之后还有人愿意来投资，恐怕问题更为严重。十有八九，来投资的人根本就没按好心，也许是来给自己企业圈钱的，也许是“黑吃黑”，想捞一把就跑。自从金融监管当局表示欢迎民间资本进入农信社以来，民间资本并没有表现出足够的热情，这本身就说明了问题的症结。

显然，只有政府出面负担部分改造成本才能对民间资本具有吸引力。在这里同样面对着非常困难的选择：首先，这笔费用究竟有多高?从哪里出?其次，由于缺乏形成有效治理结构的机制，即使政府负担了这一部分成本，也未必能够保证改造的成功。

倘若无原则地向农信社注入资金，成功概率很低。在农信社改革中最需要的不是简单的信贷资金支持，而是微观机制的改革。只有彻底改变农信社的产权机构和内部治理之后，才有可能将他们转变成为财务健康、有可持续发展能力的金融机构。因此，应当认真逐个评估农信社改革的可行性。只给那些有希望改革成功的农信社注入资金，而绝对要避免将资金注入那些难以挽救的农信社。四、靠政府还是靠市场

某些农信社改革方案依然没有跳出计划经济的思路：自上而下地制订一套措施，给农村信用社一笔资金，改变农村信用社领导归属。在这些方案中，政府官员扮演着主导一切的角色，市场机制在哪里?当初创办农村信用社的时候，走的是计划经济道路，现在的改革方案不知不觉又走上了计划经济道路。

按照计划经济思路来指导农村信用社改革，很可能出现这样的局面：向上套国家的钱，向下圈民众的钱。似乎只要有了钱就能解决农信社的问题。这些人有没有想过这样一个问题：农村信用社改革方案要靠谁来执行?如果能够按照计划经济思路来改造农信社的话，早就应当见效了。计划经济的最大的失误就是没有把人琢磨透。在计划经济时代喊了不少口号，从表面来看，似乎非常完美，可是在实践中完全行不通。依靠计划经济思路是永远解决不了农村信用社问题的。无论是把农村信用社并成县级联社，还是让他们改组成农村商业银行，人还是原来的人，体制还是原来的体制，凭什么就能够发生根本性的变化?修修补补，无济于事。

创建新的农村金融机构需要有二大要素：第一，要有产权主体。这个产权主体必须在产权界定上非常清楚，只有这样才能建立有效的董事会。也就是说，必须要有一批民营企业家出资，并且坐在民营银行的董事会中，切实监督公司的运作。如有可能应当尽量引进外资金融机构，哪怕这些外资金融机构只出资5%，只要有他们的代表坐在董事会中，那么就非常有利于金融监管，信息透明度也会大大提高。如果这些金融机构的资本金不是来自于民营企业家，那么就很难建立现代企业制度中的委托~代理关系。第二，要有合格的金融人才。必须通过市场竞争来识别、挑选金融机构的代理人。具体来说，就是要通过董事会来选择经理。目前农信社改革基本上仍然是自上而下的政府行为。在这种政府行为中，选择的经理人员必然是局限于现有金融官员的圈子之内。各种寻租现象将防不胜防。

人们也许会问，难道新建民营银行就一定能够选拔出优秀的金融人才吗?确实，在没有实践之前，谁都没有这样的把握。但是，“新建”民营银行的股本金来自于民营企业，产权是非常清晰的。股东多数是民营企业家，他们必然会竭尽全力来挑选优秀金融人才。由他们来挑选人才(或者从国有银行中挖人才)，要比组织部门本事大得多。倘若他们在人才选择上犯错误，这些错误的代价将由股东来承担，即使有错误也会较快地得到纠正。从自下而上的市场竞争中比较容易鉴别、挑选出合格的金融人才。

市场调节是解决农村融资难的根本途径。是相信政府作用还是相信市场机制是农村金融改革两种思路的分水岭。要彻底解决农村信用社的问题就必须要彻底抛弃旧的计划经济思路，依靠市场来解决问题。前进一步，海阔天空。无论是金融资源还是金融人才都存在于市场之中。

五、与民营经济对接

毫无疑问，中国农村经济应当以民营经济为主。农村金融机构要为农业服务，也就是为民营经济服务。当前的农信社体制对于民营经济而言是外生的。并不是所有的农信社都能通过改造之后能够和民营经济实现对接。支持民营经济的融资机制只能从民营经济的资金活动中生成，它不可能从当前的农信社体制中找到生长点。也就是说，应当让民营经济通过内部资金融通来缓解资金供求矛盾。

据统计，在广东、福建、浙江等民营经济发达的地区，地下金融的间接融资规模大约相当于国有银行系统融资规模的三分之一。地下金融活动相当活跃，与其屡禁不止，还不如因势利导，通过民营银行的形式，有条件地给予这些非正规金融机构以合法地位。引导这些机构浮出水面，走向规范，更好地接受监管。应当承认这些基层金融机构为地方民营经济发展作出的贡献，要充分肯定这些民间金融机构在突破金融管制过程中的金融创新。最好的办法是顺应市场需要，在市场竞争中诞生新的农村金融机构。 六、打破框框，大胆创新

周小川指出，“农村金融体制改革是一项涉及广泛的系统工程”。[10]在金融体制改革中，只要能够促进金融机构的效率，完善金融市场的竞争机制，改革方法可以不拘一格。能够改造的就改造，不能改造的就新建。

在农村金融体制改革中，最根本的改革是在所有制上打破对民间资本进入金融业的限制，依靠市场机制，有步骤地开放民营银行。应当通过民营银行试点总结经验，确立和履行产权保护的责任，鼓励内生于民营经济的金融创新行为，为民营经济提供平等的竞争机会。

农村经济发展的多样化要求金融服务的多样化。除了国有商业银行、股份制银行等大银行之外，还需要大量具有社区性质的中小银行。从目前农信社改革态势来看，应当两条腿走路。应当抓紧改造较好的农信社，明晰产权，建立健全现代企业管理制度，政企分开，转变为真正意义上的民营银行。另一方面，应当清楚地认识到许多农信社改造的条件尚未成熟，难度太大。与其瞎折腾，还不如维持现状。还有一些农村信用社问题特别严重，资不抵债，与其讨论如何搞活这些农信社，还不如研究如何实行“安乐死”。在处理这些问题严重的农信社时应当靠市场机制，而不要靠长官意志。无论是破产、拍卖，或者由民间资本接管，都应当交给市场处理。在任何时候加强对这些农信社的金融监管都没有错，该修补的地方必须修补，今后还要抓紧。但是，靠修修补补恐怕走不了多远，解决不了金融体制改革的根本问题。“改造”与“新建”并不仅仅是两条途径之争，实质上是要不要在金融改革中制度创新。万万不能停留在小修小补上，忘记了涉及根本的金融制度创新。

民营银行的产生应当市场化，多元化。可以从头开始，让具有条件的民营企业发起成立民营银行，也可以在原有的农信社基础上改组民营银行，也可以在四大国有商业银行县以下机构的基础上吸收民间资本组建民营银行。

(1)通过民营银行试点，实现制度创新，争取尽快建立起金融机构准入、监管和退出各项规章制度。在给农信社摘除历史包袱以后，如果仍出现经营失败而需要退出市场的时候，应当严格按照退出机制清算、关门。

(2)通过新生的民营银行完善金融市场竞争机制，为进一步金融改革创造较好的外部环境。

(3)通过新生民营银行完善金融人才市场，大量培养合格的金融家。

(4)通过民营银行为广大农村提供必要的金融服务，促进农村经济发展。

(5)当民营银行发展到一定时期，拥有足够的资金和人才之后，鼓励他们通过市场竞争来兼并、收购现有的农信社。

有些人列出许多困难、风险来反对新建民营银行。其实，天下什么改革没有风险?由于惧怕风险而无所作为才是最大的风险。正如邓小平指出的那样，“胆子要大一些，敢于试验，不能象小脚女人一样”。新建民营银行确有一定程度的风险，但是，只要大胆实践，认真探索，总可以开辟出一条道路来。特别是在试点阶段，开放十家、八家民营银行，天塌不下来。这些民营银行对于整个金融体系的冲击是极为有限的。然而，这些新生事物在制度创新上的意义绝对不能低估。最重要的是只有新建一批民营银行才能清楚地传达一个信息，传统的金融垄断已经一去不复返了。只有这样才能动员更广泛的力量投入金融制度创新，开创农村金融改革的新局面。

[1] 参见中华工商时报，“邮政储蓄成了银行香饽饽”，2004年2月13日

参见国家统计局，《中国统计年鉴》，2003年。

参见中华工商时报，“农村金融体制改革应立足为农”，2004年3月12日。

参见中新网，“农信社改革应整体推进”，2003年8月20日。

资料来源：《中国人民银行统计季报》，2002年第3期。

参见中新网，“中国银监会有关部门负责人谈农信社改革试点重点解决两个问题”，2003年8月19日。

参见中新网，“央行将按资不抵债的50%帮农信社化解包袱”，2003年8月21日。

参见中评网，陈彩虹 ，“改革悖论”，《陈彩虹主页》。

参见凤凰网，“新增不良贷款威胁中国银行改革”，2004年3月19日。

[10] 参见《金融时报》，2003年8月25日。

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