总体思路是以国家宏观经济政策和产业政策为依据，通过规范化改革，将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。

（二）改革原则

与金融改革配套进行，强化政策性银行的独立性。要和银行体系综合改革相结合，理顺商业银行、合作金融与政策性金融的关系;要与国有商业银行改革相结合，彻底剥离商业银行的政策性业务;要与邮政储蓄体制改革相结合，让邮政储蓄资金与政策性银行直接对接，直接购买政策性金融债券;完善政策性银行自主经营机制，强化其独立性，从而使我国未来金融业能够形成一个互补、互动、有效连结的组织、制度体系。

2.严格界定的业务范围，避免与商业银行竞争。政策性银行应以国家产业政策为基础，以财政政策和货币政策为支撑，业务随国家产业及区域政策和国家宏观调控的需要而不断调整，并作为政府弥补市场机制“缺失”的有效调控手段，业务范围应界定在非竞争性领域的特定范畴，避免与商业银行在城建基础设施、交通工程等中长期贷款领域争抢“优质”客户。

3.社会性和效益性统一，坚持“保本微利”原则。政策性信贷资金的使用，既不同于财政资金具有无偿性和保障性特征，又不象商业性信贷资金以追求利润最大化为目标，应该是社会性和效益性的统一，既要执行国家政策，又要防范信贷风险。要借鉴国外经验，按照法人——银行框架来运营，排除外部各种非理性因素的干预，自主地在战略规划、产品创新方面加以改进。既实现政府的政策意图，又遵循银行的一般规律。要划清财政性资金和政策性资金的界限，政策性资金必须遵循金融运行规律，有借有还，提高效率;对无还款能力的，一律不予贷款，只能由财政资金解决。近年来，国家开发银行按银行管理一般原则，建立政策性业务的商业模式，经营业绩大幅改善，是我国政策性银行的发展方向。

4.要以国家信用为保证，确保有稳定资金来源。一是国家信用证券化、货币化，通过法律授予政策性银行主权级或有条件主权级信用，在国内外市场向金融机构和个人发行债券筹资，切断政策性银行资金与央行基础货币的联系;二是间接化注资，提高政策性银行的资本充足率。目前我国三家政策性银行资本充足率仅为6%，可采取税收返还、利润返还的方式，或发行财政担保特种债券，提高资本充足率;三是落实利益补偿，对政策性亏损项目单独核算，规定可在返还利税中冲销，或用公积金补偿;四是允许农发行发行政策债券筹资;五是明确邮政储蓄、社保、医保、养老保险基金等作为政策性银行长期稳定的资金来源。

（三）改革步骤

近期主要解决政策性银行运行机制、改善外部环境、减轻国家财政负担等紧迫问题;远期则要通过制度创新，建立符合我国社会主义市场经济要求的规范化的政策性银行组织体系。

（四）改革方案及政策措施

1.尽快为政策性银行立法。

规范化管理的核心是制度化，绝大多数国家政策性银行不受普通银行法制约，日、德等国改组、调整政策性银行功能、组织，都是立法先行。我国目前只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据，具体内容早就不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。

首先，要改革目前立法程序。目前立法程序是由政策性银行和人行一起起草政策性银行条例，建议由全国人大在组织专家和听取相关部门意见的基础上独立立法，政策性银行只能按法律要求规范自身的经营行为而不应让法规体现自己意志。

其次，要为每家政策性银行单独立法。目前我国商业银行共同执行《商业银行法》，而政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范。立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。

2.与时俱进及时调整业务范围。

第一，开发银行重点转向支持区域经济发展。设置专门服务于特定区域开发目标的区域性政策金融机构是国外普遍做法，如意大利南方租赁公司、日本冲绳振兴开发金融公库等。目前，我国虽有几个区域性发展基金，如中央财政支持不发达地区发展基金、支援少数民族地区发展的专项基金和扶贫基金，但资金总量有限、“杯水车薪”，经济发展的不平衡还在拉大，我国东部以14.13%的国土、42.6%的人口和8%弱的自然资源，创造中部2.11倍、西部4.07倍国内生产总值。为此，目前开发银行应将支持重点转向西部大开发、东北再塑造及不发达地区的经济振兴，努力缩小地区差距，实现全国经济协调发展。应在区域经济发展的不同阶段，对在区域产业体系中处于主导地位，能够促进地区产业结构向合理方向演进的主导产业予以重点支持。

第二，进出口银行促进企业快速“走出去”。借鉴国际同业经验，让进出口银行通过扩大出口信贷适用范围，提供多领域出口信贷;提供政府津贴，资助国内企业参加国际投资项目招商;降低海外投资贷款融资利率和保险费率，减轻企业财务负担等措施，切实促进国内企业“走出去”。

第三，恢复和扩展农发行的政策性功能。2002年，我国乡村人口占全国人口61%，而农业增加值仅占国民生产总值15%;农业总产值增长率已由1996年的9.4%降至2002年的4.2%;1998年以来，农村居民人均纯收入年均增长3.8%，低于城镇居民4.9个百分点。解决“三农”问题，加快农业和农村经济发展已成为国民经济持续健康发展的必然要求。

据有关部门统计，1996-2000年我国农业基建、农产品流通补贴、财政扶贫等各项支出仅占当年农业总产值的4.9-8.8%，大大低于发达国家30-50%、发展中国家10-20%的水平;WTO公允的12种“绿箱”政策，我国只用了食物安全等6种，“黄箱”政策支出1996-1998年仅占总产值的1.23%，与谈判公允的8.5%比例相比，尚有较大支持空间。建议将现由农业银行办理的农业开发和扶贫贷款、农村信用社支农再贷款等政策性业务划由农发行统一办理，这样可以有效解决商业银行、合作金融和政策银行之间的目标冲突，集中有限农业扶持资金，最大限度发挥支农资金的使用效益。

一是支持农业、农村基础设施建设和农业结构调整。通过农发行以贴息的方式向农业项目提供中长期贷款，支持农业生产条件和农村生活条件的改善，促进农业新技术、新产品和新兴生物资源等农业科技开发和成果转化，增强农业竞争力;

二是支持农业和农村生态环境建设，促进农业可持续发展;

三是支持区域扶贫开发，加快农村贫困人口脱贫致富步伐;

四是代理国家农业政策性补贴和各种形式的支农资金，代理国际金融组织、国际粮农组织和外国政府对我国农业项目贷款。

五是将支持中小企业发展纳入农发行业务范围。目前，在我国经济发展中贡献大、效率高的中小企业得不到平等金融服务，这种格局与经济市场化、多元化发展的反差突出，导致众多中小企业发展受到制约，成为失业和隐性失业原因之一。以乡镇企业为例，1997年前年增就业600万人，农民人均收入50%来自乡镇企业;1997年后，年减少就业100万人。针对我国下岗职工1400万、每年新增劳动力1000万的现实，为解决这一“瓶颈”因素，可借鉴国外经验，将农发行转轨为农业暨中小企业发展银行，在继续支持粮棉储备同时，重点支持符合国家产业政策的中小企业的发展。

六是办理农业政策性保险。长期以来，由于农业的高风险性使得商业性保险谨慎涉足，2002年我国农业保险收入仅3.3亿元，仅占全国保费收入0.6%，农民户均仅两元多一点。建议可通过农发行办理政策性农业保险，逐步引导商业性保险办理农业保险业务，切实支持农业经济稳步发展和农民收入平稳增长。

3.完善政策性银行组织体系

一是在城市设立针对失业人员就业以及小企业发展的政策性银行，扩大城市消费需求，解决就业和中小企业融资难问题;

二是组建西部开发、促进欠发达地区经济发展的区域性政策性银行，促进区域经济共同发展;

三是组建国民经济发展亟待的政策性金融机构。按照经济职能和社会职能分离原则，组建社会开发互助金融机构、中小企业金融机构、环境银行、政策性住宅金融机构和科技开发银行等。

四是将四家金融资产管理公司合并组建为不良资产处置政策性银行。专门负责我国商业银行不良资产的处置，在处理现有不良资产的同时，用商业手段收购各商业银行的不良资产，这样通过政策性金融机构商业化手段经营，可以集中专业力量、采取多种手段提高不良资产处置效率。

五是建立存款保险银行，构筑我国银行体系安全网。一方面保存款人的合法利益，保证公众对银行体系的信心;一方面为中小金融机构的市场退出提供通道。

4.切实加强政策性银行的风险监管

一是理顺央行与政策性银行资金关系。政策性银行特别是农发行的资金来源主要靠向邮政储蓄、商业银行发行债券和财政拨付，央行再贷款作为临时资金短缺的补充，切断政策性资金来源与央行基础货币的直接联系，使金融机构从农村抽走的资金回流反哺农村。

二是督促政策性银行加强内控建设。(1)强化行业风险研究，加强集中性风险控制，提出对行业、地区风险控制目标;(2)借鉴国外同业经验，采取授信资产评级和风险模型及数理分析技术，对风险进行科学识别和量化;(3)做好后评价工作，提高政策性银行经营管理的科学性和有效性。

三是强化对政策性银行监管。政策性银行作为我国金融体系的重要组成部分，在央行负责金融监管期间，由于立法、人员素质、管理层指导思想等多方面主客观原因，政策性银行监管几乎是空白或刚刚起步，留下了众多后遗症。(1)国家应尽快制定银行监管法，明确银监会对政策性银行的监管准则、标准，尽快弥补央行监管期间对政策性银行的监管不足;(2)监管机构要加强与发展计划委员会、农业部、商务部等部门的信息沟通，并请相关专家成立监管咨询委员会，及时了解国家宏观经济政策、产业政策和区域经济发展政策的制定及变化情况;(3)制定考核政策性银行贯彻产业政策情况的科学指标体系。

四是清理政策银行账面资产。建议国家对政策性银行也实行类似国有商业银行呆账贷款核销制度;对农发行账面上应由财政负担的各种财务挂账和政策性亏损，国家财政应给予弥补或进行必要的账务处理;国家应尽快解决陈化粮棉和亏损问题，彻底理顺农发行与财政部、国家粮棉储备总公司的关系。

五是建立风险补偿机制。政策性银行在国家重大项目建设中，用国家信用承担集中、大额、长期风险，一旦发生风险必将严重影响政策性银行的运营，因此，有必要尽快增加资本金，同时设立国家信用保险及担保基金、优惠贷款风险基金、境外投资风险基金等专项基金，健全风险补偿机制。中央财政和省级财政应列出一部分预算，用于政策性银行贴息和呆账损失的弥补。

「参考文献」

邱跃民，2001：《农业政策性银行市场定位问题研究》，《经济要考》第4期。

2.李君，2002：《德、日、韩三家政策性银行》，《国际经济评论》第9期。

3.张小彩，2003：《******副总理两度过问农发行12省市变革求生》，《财经时报》3月15日。

4.张贵乐，1999：《金融制度国际比较》，东北财经大学出版社。

5.数据来源：中经网数据中心、三家政策性银行有关年报。

以上就是关于政策性银行规范化改革问题的内容，希望给予大家帮助。

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