本文从对现行养老保障制度的分析入手，设计了我国的养老保障制度由追求公平的社会养老救助与追求效率的个人养老保险两部分组成，提出了社会养老救助应当统一标准，并与当地最低生活保障水平相关联。

论文关键词;社会养老救助　最低生活保障　个人养老保障　基金管理公司

一、目前我国养老保障制度面临严重的危机

我国养老保险由“现收现付”制转变为现行的“统账结合”管理模式，其设计初衷是通过个人账户基金的积累以预防老龄化高峰到来时养老保险基金的支付危机。然而，由于近年来大部分地区养老保险基金连续出现当年收不抵支，且基金缺口逐年扩大的情况，现行养老保险体制运行已经面临严重的财务危机。

首先是养老金债务问题，世界银行的《老年保障:中国养老金体制改革》、劳动和社会保障部科研所何平、中国人民大学劳动人事学院王晓军以及国务院体改办宏观司宋晓梧等人的研究显示，尽管他们各自所选取的测算基点、测算范围和方法、假设条件和依据的资料等方面存在差异，但都倾向于认为，我国目前养老保险债务规模大致为三万亿元左右(见下表)。

其次是个人账户的空账问题，资料表明，从全国来看，目前个人账户的空账规模已达2000多亿元，1998年，全国21个省级地区养老保险基金当年收不抵支，其缺口达100多亿元，1999年，当年收不抵支的地区数扩大到25个，基金缺口达187亿元，更让人担忧的是，这一现象还在进一步发展。事实上，养老保险个人账户的空账运行和养老金债务的庞大规模是分不开的，1980年一1999年间，我国离退休养老费用总额年均增长率约为23%，同一时期，我国国内生产总值的年均增长率为14. 4%。在这样的养老费用支付的压力下，绝大多数地方都在挪用个人养老金账户中的资金来补充养老基金社会统筹部分的不足，其结果当然是造成了养老金个人账户空账运行的普遍存在。

与此同时，我国人口老龄趋势加快，今年我国老年人已达1. 32亿，并正以3. 2%的速度急剧增长，在未来几十年，我国的抚养比将从2001年的3. 65上升至2025年的2. 11 ,2050年的1.87。

总之，以全新的角度来思考我国社会养老保障制度并加以重建已是当务之急。

二、重构我国养老保障制度:社会养老救助+个人养老保障

纵观社会养老保障问题，自十八世纪德国碑斯麦模式，到英国从现收现付制走到目前的基金制，到美国的养老保险制度面临严重财务问题，从现代的智利模式到新加坡模式，直到我国的“统帐结合”，经济学界一直在探讨采用何种模式才能既对付社会老龄化带来的在业人口难以供养退休老人的难题，又能解决基金积累制所产生的管理、运营投放并争取好的回报率以确保庞大的社会养老基金增值保值的问题。事实上，对于现收现付制，像美国这样拥有巨大财富的国家尚难以维继，该养老体制现在已经有了五十年后行将面临破产的难题，而我国处于发展中国家的水平根本就难以承受;对于基金积累制，由于通货膨胀的损害，即使是缓慢的通货膨胀也将产生很大的危害，那么通过法律强制积累的养老基金如果没有高于居民储蓄的收益，必然失去吸引力。但是，我们透过目前的种种养老保障模式看其本质，各种不同模式的根本差别就在于在效率和公平二者之间所确定的平衡点的不同，不同的国家根据本国的具体施政要求或者是依据本国国情，选择了效率与公平之间的不同的平衡点，于是就有了各种不同模式的、按目前实行的结果看各个国家也是很不完善的养老保障制度。事实上，笔者认为，之所以存在目前的困境的根本原因是，我们都被各种各样的综合模式的表象所困惑，如果我们把效率与公平暂时切割开来，把养老保障分为追求公平的社会养老救助与追求效率的个人养老保险二大类来具体分析并作出政策安排，诸多问题都可以迎刃而解!

首先，社会养老救助完全是政府行为，属于政府必

须履行的职责。在社会群体中，由于这样或那样的原因，总是存在一些弱者或者不幸者，社会养老救助就是国家及社会对遭受自然灾害、不幸事故等和生活在贫困线或最低生活标准下的老年人进行救助，以维护他们的最低生活权利的一项社会老年经济保障制度。对低于社会最低生活保障线以下的六十岁的老年人的基本生活保障的实现是该制度的唯一目标，可以考虑对六十岁以上的老人按月支付略高于当地最低生活保障救济金，由政府每年的财政预算或者每届政府的五年财政预算提前予以列支，作为政府必须履行的职责。这里必须明确一点，对于养老最基本的保障与当地最低生活保障水平相联系，其根本原因即在于最大限度地减少财政税收的负担，明确政府与企业、个人的责任，将企业由社会养老保障的责任中淡出，温饱线以上的需要完全由其个人视实际可能通过其它养老保险方式予以解决。

个人养老保障，应当完全遵循效率优先的原则，由于老年生活保障涉及到社会的稳定问题，必须由国家立法，规定交纳年收人基数，由具有一定资质的基金管理公司来运营，强制实行，全体公民都必须参加。养老保障费用来源，不是由现在的国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，而是完全由个人承担，不必强令社会互济行为，也不必强令企业承担一定的责任。当然，政府可以鼓励雇主向雇员提供如企业年金或者非企业单位的补充养老保险等作为雇员福利的组成部分，但不应干预企业及其他单位建立补充养老保险的自主权，这完全服从于单位的发展战略和劳动力市场的竞争需要。这里，万万不可在目前的社会经济条件下将企业年金作为整个养老保险制度构建与发展的重点，否则，强令企业增加支出，增加企业负担，将减弱企业的竞争力，挫伤民间投资的积极性。

关于经营个人养老保障基金的管理公司资质问题，后面将详细阐述。

按以上设想，笔者设计我国的养老保障制度可以由二部分组成:社会养老救助与个人养老保障，这可以避免诸 多方案的缺陷。(1)由于社会养老救助，只需支付最低生活保障水平的费用，可以避免政府财力的大量支出，不致产生严重的财政危机，可以把社会保障税的开征稍加滞后或者使该项税率尽可能的低，以减小对投资的负影响，促进经济发展;(2)在收益发放上，没有统一比率或收人关联之类的选择，可操作性强;(3)按照这一模式，可以普及至广大农村，从而解决目前社会养老保障覆盖面窄的缺陷，构成覆盖全社会的养老保障体制，现行的相对较高的城镇退休金支出改为最低生活保障线水平从而产生的节余可以用来启动全社会养老救助基金;(4)充分利用市场机制，由追求效率的基金管理公司竞争经营.而不是政府部门垄断经营，有利于政府职能的转变，也有利于解决基金积累制产生的巨额养老金的增殖保值难题。

三、社会养老救助

社会养老救助是一个由中央政府直接管理的国家基本养老金基金，其主要作用在于养老金的全国范围内的最低水平的再分配。社会养老救助基金是养老制度的最基本层次，应当采取税收融资的方式征收，以基金的方式积累，这个基金属于财政部管理或者委托央行代管，在这个基金计划中最低限度地保留一个现收现付的机制。根据现收现付制的特点，该基金不必形成足够的积累，因而也不必直接进入资本市场，从而规避了严重的道德风险与管理成本，特别是在面对我国现阶段不完善且风险极大的资本市场，采取现收现付制，而不直接进人资本市场尤其具有重要意义。

社会养老救助基金的基本作用在于为劳动者提供一个最低水平的基本养老金收入，以确保老年人能安度晚年。社会养老救助金的受益发放应当是经过财富审查和规定受益的。养老救助金收人的受益水平由政府决定，而财富审查等所有的行政管理工作则要由政府的社会保障管理机构负责，社会保障管理部门对财政部负责，可以制定救助养老金的受益资格，建议救助基金的受益水平，定期提交社会养老救助基金的支出预算报告，并监督该基金的管理。这里最重要的几个问题是;(1)管理费用必须与基金本身完全分开，即:社会保障管理部门的行政开支属于财政预算，不能列入基金的预算，不能按照基金的比例提取管理费用;(2)不同行业性质的劳动者必须同等对待，取消目前行政事业单位施行的退休金发放计划，统一到社会养老救助基金中，以示公平，由于这涉及到诸多利益群体，因而将成为该项计划施行中的难点。但是，必须指出，按现时的退休金计划，由于国家财力有限，已经难以为继，更严重的是现行退休金制度存在极其严重的社会不公平，属于社会养老保障制度务必要解决的重中之重。当然，根据实际情况可以考虑“老人老办法，新人新办法”予以一定时间的 缓冲，然而，随着时间的推移，解决的成本必然将成倍增加，所以解决的时间宜早不宜迟;(3)规定的支付水平，需要随着社会、经济的发展水平而变动，对目前，我国处于社会主义市场经济初级阶段，社会、经济发展水平还相对低下，该支付水平必须只保证满足最基本的老年生活保障。当然，随着社会经济发展水平的提高，在适当的时机可以增加一个填补性的养老金计划，其目的是为那些实际养老金收人低于某一规定水平的劳动者提供一个补充的福利性养老金收人，填补的依据是劳动者在其强制性个人养老金基金中的个人账户上的养老金收人和规定水平的差别。

四、个人养老保障

个人养老保障由二部分构成:一是个人养老保险，即由中央政府以法律手段管制下的分散管理的强制性养老金基金计划，其主要作用是在不妨害经济增长的前提下，为保证劳动者的老年生活之需并有效地防范其他各种乒脸，建立一个能使个人对老年风险和其他各种都能实施自我保障、安排自己整个生命期收人的制度安排;二是个人养老储蓄，即由政府给予政策鼓励的个人养老储蓄的辅助性计划。

个人养老保险，是中央政府管制下的、强制性的、规定缴费的、分散管理的养老金计划，它是整个养老金制度的主干，中央政府依据立法部门制定的一套完整的社会保障法律体系对其进行管制。法律强制劳动者个人必须参加其中至少一个养老金基金管理公司，各自按照规定的比例缴费，缴费完全计人个人账户，个人退休后按照其账户上的缴费积累和投资回报总值，以年金的形式领取养老金收人。这里必须强调的是:(1)必须建立市场准人制度，也就是前面提到的必须由具有一定资质的基金管理公司来经营个人养老保险。我们可以借鉴香港的强制性公积金制度管理，香港对于运营强制性公积金的受托人作出了资格规定:必须是金融业的信托公司而且只能经营信托业务;实收资本最少为3000万元港元，需要有1. 5亿港元的担保性资产;必须要有一套现代化的计算机网络系统等。笔者建议;必须建立一套个人养老基金的操作制度、法律框架，其中包括最低资本要求和适当的检查制度，其目标是让最好的基金管理公司来经营数额巨大且从长期来说必将获取丰厚利润的个人养老金，限制未来代理风险和制度风险。只有那些符合条件，通过公开招标的基金管理公司才具有经营个人养老金的资格，并且实行年度审核制，对违法、违规的经营公司，视其情节轻重实施处罚直至注销经营养老基金资格。(2)个人养老基金可以进人资本市场和保险市场，以取得稳定的投资回报，但是，基于该基金涉及的社会影响面的考虑，基金经营公司必须接受政府的建议和管制。其监事机构中，应当包括由社会保障管理部门派出的政府代表，负责监督个人养老金基金的运作情况。个人养老基金经营公司要定期向参加者发布报告，公布养老金的收缴、投资、使用与发放、管理费用等情况。(3)建立基金准备金制度和中央基金保险制度，由于基金投资绩效易受经济波动的影响，基金管理公司的经营业绩也可能因投资策略而有所波动，所以，应当要求各基金管理公司建立基金准备金制度，以防收益波动和现金准备不足对参加者的损害。香港强制公积金制度规定，养老金计划的受托人必须购买足够的专业弥偿保险，用以弥补计划资产可能遭受的损失，包括受托人、其他管理人或者相关人士因失当行为或违法行为所导致的损失，专业弥补保险的保险范围非常广泛，以确保计划的资产获得足够的弥偿，这相当于商业保险的再保险。另外，个人养老金的经营公司也有可能存在破产和清偿的风险，因此有必要建立中央基金保险制度，各经营公司都必须向中央基金保险公司交纳保险费，保险费水平依各公司的风险等级而定。

对于个人养老储蓄，则是一个个人层次上的辅助性的养老金收人来源，是个人安排整个生命期收入，或是在家庭内部进行收人再分配或者转移支付的一个组成部分。虽然，对于个人养老储蓄不需要政府或者其他任何团体进行直接管制与管理，但政府可以通过对其减免个人所得税、减免遗产与赠与税以及向商业银行相关科目进行专款专项的优惠政策予以支持。当然，个人养老储蓄必须有相应的提取年限，以区别于普通商业储蓄。此外，如果前述的个人养老基金管理公司能够开设一些填补性计划或增强投资计划，从而能够提供对个人养老储蓄者有吸引力的生命期收人安排、收人再分配或转移支付的制度安排，或是为储蓄者提供更好的投资回报，则完全可能把个人养老储蓄纳人到个人养老保险基金中。

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