第一，在校学生和学龄前儿童。笔者认为，应该先考虑设立住院医疗保障制度。对于这部分人群，可采取家庭和政府分别缴费的方法。地方政府也应该本着公平原则给予一定补贴。对城市尤其是农村贫困地区，贫困家庭的本项支出，则可考虑另由地方政府和中央政府采取财政补贴等措施予以解决。

第二，城镇居民。中国现有的医疗保险制度已经覆盖大多数用人单位和劳动者。实现城镇居民医疗保障最大的难点是灵活就业人员、困难企业退休职工以及无工作单位、无固定收入的城镇居民。这部分人群参保意愿强烈，但个人缴费能力有限。可喜的是，劳动保障部已在2006年出台了有关继续推进混合所有制和非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员及农民工参保的政策，并将困难企业和国有关闭、破产、改制企业的退休人员纳入医疗保险。大多数省市在贯彻此项政策的同时，将医保覆盖面继续扩大至更多社会群体，如灵活就业人员、农民工、困难企业退休人员以及低保户、残疾人等。对城镇无缴费单位的老人和个人无支付能力的群体，则应由中央和地方财政另行安排资金。

第三，农村居民。2004年1月13日国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》。从制度本身来看，它应该能够减少农民自身负担的医疗费用，提高他们抵御疾病风险的能力。由于中国现阶段各地区经济发展不平衡，经济发达地区、较发达地区和贫困地区之间的财政能力和人均可支配收入差距较大。有学者认为，可在现有模式的基础上，按农村所处的发达地区、较发达地区和贫困地区，建立具有不同保障水平的、可逐渐发展至城镇居民医疗保险的模式。这一做法的好处在于体现了公平性、差异性和可持续性，有利于实现城乡医疗保险制度一体化。

5.全民医保体系架构。在充分考虑到国情因素的情况下，笔者认为，尽快建立起“全民医保”的基本构架，即“医疗救助—基本医疗保障—大病医疗补助—补充医疗保险(商业医疗保险)”四个层次，尽管多层次的医疗保障体系内部结构参差不齐，社会不同群体之间的医疗保险待遇也有所差异，但却可以在现有条件下，做到使每一个社会成员在发生疾病时有制度保障，尤其是身患重病时有所依靠。因此，建立和完善多层次的医疗保障体系是中国一定时期内医疗保障制度建设的最佳选择。在“基本医疗保障”问题上，应确立政府是医保支出的主要的承担方地位;而对于超出基本医疗保障范围的项目与开支，由参保人员自行承担，或者通过补充医疗保险和商业保险解决，参保人员自愿选择[16]。笔者认为，国家有关部门应该在总结、调研的基础上，组织专家对“全民医保”方案进行研究和论证，尽早出台，加快实施。当“全民医保”成功实施之日，“公平、正义、共享”的理念才可能真正意义地实现，这无疑将有利于尽快实现构建和谐社会的最终目标。

三、结论

全民医疗保险制度能够有效地预防疾病，抵御疾病风险，降低公民的疾病负担，医疗保障制度能够顺利发挥社会稳定的“社会安全阀”重要作用，这对经济社会发展作出巨大历史贡献。统筹城乡卫生事业发展，建立全民医疗保险制度是政府职能转变和创新社会管理模式，要确定卫生政策的“国策”地位和明确界定医疗服务在国家宏观发展中的战略地位，使全民医疗保险成为构建和谐社会和全民福利制度的基本途径，最大化发挥政治智慧的作用[17]。

总之，我们的战略目标就是：在全国范围内统一制度安排，实现医疗保障的社会公平，满足国民多样化的基本医疗服务保障需求，向全国统一的国民健康保险制度发展，不断提高保障程度，增加保障项目的多样化，切实提高国民的健康水平，建立公平、普惠的国民健康保险制度[18]。

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[18]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].北京:人民出版社，200

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