[14] 张璁《论馆选巡抚兵备守令》，载《明经世文编》卷一七七。

[15] 《明英宗实录》卷一八七，景泰元年正月辛未。

[16] 《明英宗实录》卷九，宣德十年九月壬辰。

[17] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。

[18] 《明宪宗实录》卷二七四，成化二十二年正月戊申。

[19] 何乔新《新建巡抚院记》，载《明经世文编》卷六七。

[20] 王鏊《震泽长语》。

[21] 陆深《玉堂漫笔摘抄》。

[22] 《明宪宗实录》卷二七五，成化二十二年二月甲辰。

[23] 《明孝宗实录》卷八，成化二十三年二月癸酉。

[24] 何乔新《新建巡抚院记》，《明经世文编》卷六七。

[25] 原杰《处置流民疏》，《明经世文编》卷九三。

[26] 原杰《开设荆襄职官疏》，《明经世文编》卷九三。

[27] 《明宪宗实录》卷一九0，成化十五年五月甲子。

[28] 《明史》卷七三《职官志三·都察院》。

三

景泰以后，随着巡抚的全面地方化和制度化，巡抚成为居三司之上的地方最高军政长官，巡抚衙门成为省级权力机构，三司实际上已下降为部门性机构。由于巡抚是由临时性差遣演变为永久性机构的，因此，人们对巡抚的地位有一个认识过程。这一认识过程客观上又反映了巡抚制度的演变过程，只是认识上的变化总比实际上的变化要慢半拍。

正统十一年，巡抚直隶监察御史李奎请遣巡抚官赈济永平、滦州饥民，并于浙江、江西、湖广等地复置巡抚。英宗认为，巡抚因事而设，苟非其人，适增繁扰，否决了李奎的建议[1]。景泰六年，刑部尚书俞士悦以福建远隔京师，边临大海，“草寇窃发”，请遣重臣巡抚。吏部尚书王直则认为，捕盗之责在三司，毋需巡抚。景帝也认为：“非有大事，不许轻遣廷臣。”[2]可见，巡抚在正统、景泰时尚被视为临时性差遣。

弘治时何孟春则指出：“今之巡抚，即魏之慰抚大使，隋之宣抚大使，唐之存抚、安抚使也。宋亦时有命之。而今为重。边方领(制)置之权，腹里兼转运之职，手持敕纸，便宜行事，三司属其管辖，数郡系以惨舒。”[3]肯定了巡抚在地方事务中的崇高地位和重要作用，但对巡抚作为地方行政制度的估计却略显不足。

至嘉靖，吏部尚书桂萼明确指出：“足食足民大计，全赖巡抚、兵备官整理。”[4]世宗则认为：“用当此任者，须要好官，以保吾民。”[5]最高统治集团已公开将巡抚视作地方保民守土官了。

巡抚的职责范围，主要有三个方面：抚循地方、考察属吏、提督军务，即治民、治吏、治军。

抚循地方，是巡抚的基本职责。上文所引宣德八年给各处巡抚的敕谕，已有较明确的规定。嘉靖十一年重申：“凡徭役、里甲、钱粮、驿传、仓禀、城池、堡隘、兵马、军饷，及审编大户粮长、民壮快手等项地方之事，俱听巡抚处置。”[6]自然，一切与此有关及由此派生出来的招抚流民、劝课农桑、勘报灾情、督筹税粮，赋役的均平与捐免，民变的化解与镇压，以及水利的兴修、矿场的开闭等等，皆责之巡抚。

考察属吏，是巡抚的又一基本职责。宣德七年八月，命各处巡抚侍郎会巡按御史共同考察三司及郡守官[7]。弘治元年，左都御史马文升、兵部尚书余子俊奏准，命巡抚、巡按岁核镇守总兵、中官及分巡、守备等官政绩，行保举、论劾[8]。其著名者如天顺六年，巡抚山西佥都御史李侃考察属吏，一次奏罢布政使王永、李正芳以下一百六十余人[9]。但是，与抚循地方专责巡抚不同，考察属吏则是由巡抚会巡按共同进行。

明代正式以文臣参预军务，始于永乐四年七月。时讨安南，以朱能为征夷将军总兵官，兵部尚书刘儁参赞军务[10]。此后，凡军兴，例以文臣赞军务。而军事行为又必然牵涉到军饷的筹集供给和地方的治安等问题，故宣德以后文臣参赞军务者多兼巡抚，或以原有巡抚和镇守提督参赞军务。如宣德十年三月，陈镒、罗亨信分镇陕西、甘肃，兼“提督所属卫所官军土军操练”[11];又如景泰二年二月，敕巡抚永平等处右佥都御史邹来学提督顺天、永平军务[12]。随着社会矛盾的激化，巡抚的军事职能也逐渐加强。举凡军伍的整饬、将校的任免、军队的布防、军饷的供给，皆由巡抚主持或参预决策。嘉靖初，在杨廷和、张璁等人的主持下，各地镇守中官陆续撤回，镇守总兵的地位也日渐下降，巡抚成了各地驻军实际上的首脑。无论是北方的御“寇”，还是东南御“倭”，抑或内地平“贼”，巡抚皆负指挥之责，总兵以下，悉听指麾。明中叶以后各地发生的兵变，巡抚也首负其咎。但是，直至明亡，巡抚与提督军务也并未完全合一。万历十五年重修《大明会典》时，各地定制巡抚凡二十五员，其中二十四员具有军事职能，内地兼提督军务衔，边镇有总兵处兼赞理军务衔，惟广西巡抚未兼衔提督，因而也不参预军务[13]。《会典》兵部一章，列入了所有二十四员兼理军务的巡抚，也独不及广西[14]。巡抚须兼衔提督，方能参预军务的原则，亦为清朝所继承。

在具备上述共同职责的同时，各地巡抚往往又有各自的特别使命。苏松江南，是明朝财赋所出之地，故应天巡抚有“总理粮储”之责。徐、滁、苏北，处运河中段，地邻江南，为南北漕运之枢纽，故凤阳巡抚有“总督漕运”之任。河南、山东在黄河下游，二巡抚皆“兼管河道”[15]。内地庶政纷繁，巡抚以察吏安民为主;边境军务丛脞，巡抚则主整军御“寇”。

抚循地方、考察属吏、提督军务，分别是明初布政司、按察司、都指挥司的职掌，巡抚制度的形成及三司职权的向巡抚集中，无疑改变了三司并立的省级权力机构，说明了明代省级体制的重新组合。值得注意的是，在三司职权向巡抚集中的同时，对巡抚的各种制约力量也逐步形成，它来自以下几个层次。

一是平级制约力量。各省专设巡抚之前，边境重镇和内地一些省份已设有镇守总兵。据《明太宗实录》，在成祖即位后的不到两年时间里，山东、云南、浙直、辽东、宁夏、广西、贵州、甘肃、大同、江西、广东、陕西等十三省、镇先后设镇守总兵。宣德、正统间，一面向各地派遣巡抚和镇守文臣，一面又渐次派驻镇守中官。因而在部分地区形成了总兵、中官、文臣三镇守并立的新三角关系[16]。为此，天顺以后文臣出镇，皆改称巡抚。巡抚往往受制于总兵、中官，并在天顺、正德时两度遭致打击。嘉靖以后，总兵地位下降，镇守中官撤回，但在制度上，总兵和巡抚仍是平级关系，边镇又时时复设中官镇守，总兵、中官、巡抚的敕谕也各不相同，各有所司[17]。因此，在边境地区，总兵和中官仍然是对巡抚的牵制力量。

二是自下而上的制约力量。尽管三司已隶属巡抚，但在名义上却仍然是法定的省级机构，对巡抚保持着相对的独立性。万历十五年重修《大明会典》，将巡抚列入都察院，而将三司分别列为地方最高机构。这种处理，虽然主要是为了表示遵循明太祖所定的“祖制”，但在客观上又使巡抚颐使三司有名不正、言不顺之嫌。宣德四年、嘉靖十一年、万历二年，明政府还三次以法令形式要求巡抚“不许辄差都、布、按三司及军卫、府州县正官、掌印官”[18]。三司职员有不职者，巡抚不得自行处理，而只能“奏罢”。万历元年十月，又规定凡考察属吏，任期三年之内的布政使、按察使升京堂者，“听南京科道论劾，外省抚、按不得一概参论”[19]。巡抚有违法行为，三司长官亦得向中央参奏。这样，一方面是巡抚统驭三司，另一方面，三司也对巡抚实行牵制。

三是来自中央各部门自上而下的制约。巡抚的任命须经廷推，内地巡抚的廷推由吏部会户部主持进行，边方则由吏部会兵部主持。巡抚的考课、黜陟、改调，操于吏部考功、文选二司。京察确定去留后，又得听科道纠劾、拾遗。地方重大事务未及完报者，亦由科道查参[20]。纵观有明一代巡抚，几乎没有不被科道论劾者。巡抚属内的农桑赋役事务，得接受户部的指导，所管军务，得听命于兵部。巡抚对地方重大问题的处置，在正式上疏前一般还得用揭贴请示内阁[21]。

四，尤其值得注意的是各省巡按御史对巡抚的制约。明代御史的分道巡按，始于洪武十年。此后，巡按御史逐渐成为中央对地方的主要监察力量和都察院在各地的派出机构。正德时胡世宁就指出：“天下亲民者，郡县守令也;总督郡县者，藩臬二司也;巡察二司守令者，巡按御史也。”[22]景泰四年以后，巡抚均戴都御史衔，确定了对巡按的统属关系。但是，巡按御史在履行职责时仍保持独立性，巡抚不得干预。王鏊《守溪笔记》有这样一段记载：

(景泰间，李秉)公以都御史巡抚宣府，张鹏以御史巡按。有武臣私役士卒，公将劾之。故事，(巡抚)都御史不理讼狱，公以嘱鹏，亲诣之。鹏不可，曰：“鹏非公问刑官也。”强之再三，必不可。公乃自为奏劾之。事下御史，鹏曰：“今日乃可理耳。”[23]

可见，巡按并不是对巡抚，而是直接对中央都察院负责。嘉靖十一年重定抚、按职掌时更明确规定：“其文科武举，处决重辟，审录冤刑，参拔吏典，纪验功赏，系御史独专者，巡抚亦不得干预。”[24]但巡抚所行之政，巡按却可查核纠劾。成化十八年五月，命巡按御史每年将镇守总兵和巡抚都御史的政绩奏上听勘[25]。嘉靖十一年重申：“地方之事，俱听巡抚处置。都、布、按三司将处置缘由，备呈巡按知会。巡按御史出巡，据其已行之事，考查得失，纠正奸弊。”[26]在巡抚和总兵、中官及三司、郡县官发生互讦时，也由巡按御史勘核上闻。

这样，巡抚一方面总揽一省之军政，被视为“封疆大吏”，另一方面，又必须作为地方长吏接受巡按代表中央所进行的纠举督察。另外，嘉靖以后在诸边陆续设置的总督，不定期差遣的巡视官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上对巡抚起着牵制乃至控制作用。因此，尽管明代巡抚集三司之权为一体，却不可能成为独立的政治力量，更无法象唐代节度使及晚清督抚那样，发展成为与中央对抗或龃龉的地方势力，而只能是紧密地依附于中央政权。

[1] 《明英宗实录》卷一三九，正统十一年三月丙戌。

[2] 《明英宗实录》卷二五五，景泰六年闰六月丁卯。

[3] 何孟春《陈万言以俾修省疏》，《明经世文编》卷一二七。

[4] 《明世宗实录》卷八三，嘉靖六年十二月乙丑。

[5] 张璁《论馆选巡抚兵备守令》，《明经世文编》卷一七七。

[6] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。

[7] 《明宣宗实录》卷九四，宣德七年八月庚子。

[8] 《明孝宗实录》卷一0，弘治元年闰正月己巳;卷二一，弘治元年十二月丁巳。

[9] 《明史》卷一五九《李侃传》。

[10] 《明太宗实录》卷五六，永乐四年七月辛卯。

[11] 《明英宗实录》卷三，宣德十年三月辛巳。

[12] 《明英宗实录》卷二00，景泰二年正月丙午。

[13] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。

[14] 《明会典》卷一二八，《兵部，督抚兵备》。

[15] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。

[16] 参见《明代的镇守中官制度》。

[17] 《明武宗实录》卷一七五，正德十四年六月癸亥。

[18] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。

[19] 《嘉靖新例》卷一《吏例》。

[20] 《明史》卷七一《选举志三》。

[21] 《明神宗实录》卷一四七，万历十二年三月己亥。

[22] 胡世宁《守令定例疏》，《明经世文编》卷一三六。

[23] 王鏊《守溪笔记》。

[24] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。

[25] 《明宪宗实录》卷二二七，成化十八年五月庚寅。

[26] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。

四

从巡抚的设置到它的全面地方化和制度化，成为地方最高权力机构，整个过程是在不自觉和被动中进行并完成的。明政府一开始就力图维系原有的三司并立体制，坚持巡抚临时性差遣的原则。成化以前一些地区巡抚的置而复罢、罢而复置说明了这一点。但是，客观形势的发展则不断冲击并最终改变了明朝最高统治集团的主观愿望。明代巡抚的地方化和制度化，主要受着以下几个因素的推动。

首先，是宣德、正统时开始激化的社会矛盾和在各地兴起的人民反抗斗争。巡抚正是应强化对地方统治的需要而产生的。

明初社会经济的恢复和发展，以及明政府推行的维护自然经济的政策，带来了两个副产品——人口增长和土地兼并。其后果在宣德、正统时开始暴露出来，流民问题逐渐严重，各地农民的反抗时有发生，政府的赋役来源也受到影响。河南、江西、浙江、山西、和南直隶等地巡抚，正是在这一形势下设置的。明政府的初衷，是指望有廷臣处理，上述问题可很快解决，巡抚就可以事毕复命，不再复遣了。但是，巡抚尽管可以凭藉朝廷重臣的身份在灾情严重地区开仓赈民、招抚流亡，以解燃眉之急;也可以督促地方有司平定民众的斗争，以恢复正常的统治秩序;还可以持敕惩治某些横行乡里的乡绅豪户，祛除民害。但它只能缓和一时一地的阶级矛盾，却无法从根本上解决社会矛盾的激化。而自景泰、天顺，尤其是成化以后，农民的流亡和闹事乃至起义已不再是个别的地区性问题，而是普遍的全局性问题，因此，巡抚不仅不能“事毕复命”，一些已被撤回的巡抚也纷纷恢复，并加速了地方化和制度化。如正统十四年在福建爆发的邓茂七起义，就同时导致了江西、浙江二巡抚的恢复和福建巡抚的设置[1]。

社会矛盾的激化对巡抚军事职能的强化更具有决定性的作用。王世贞代书的《重建(郧阳)提督军务行台记》充分说明了这一点：

(郧阳)名为提督抚治，而不恒受符节，不得从军兴法以便宜从事。虽亦用考功计吏，顾三方之抚臣实共之，而其黠桀者阳受束而阴挠(之)，以左支右吾，甚或借躯椎埋。奸铸亡命之徒一探丸，而繁丑糜至蚋附。距弘治于今未百年，而叛者十三。一杀卒，二杀令，三杀尉，而祸未已竟也。则岂其先臣之咸勿事事，毋亦县官之所以委任之者未尽欤?臣不胜过计，窃以当武宗朝，赣实据江闽岭海要害，数困贼，而都御史(王)守仁以提督军务请，诏许之一切便宜从事，守仁用是得募卒搜伍，缮甲庀訾。……臣不佞，不敢望守仁。请郧一切得比赣。[2]

明政府同意了这一要求，将抚治郧阳的玺书更改为提督军务兼抚治，给令旗令牌，得便宜行事。内地巡抚的提督军务，多类此。

其次，是在社会矛盾激化的形势下，三司并立的体制暴露出事权不一、运转不灵的弊端，也不能适应统治集团内部新的力量对比关系。巡抚又是应解决地方政治体制的不合理性、适应统治集团内部关系变化的需要而产生的。

明初，为解决行省体制过重、权力过于集中和文、武两大集团权力分配的问题，在各省设置都卫(后改都司)以统驭卫所，形成了行省——府县，都卫(都司)——卫所两大平行系统，并在此基础上确立了都、布、按三司并立的省级政治体制。三司并立，有利于保持省级机构间的平衡，有利于中央的集权和地方的分权。从理论上说，又各有所司，事有所归。但社会的发展，统治集团内部各种政治势力之间的力量对比，平衡总是相对的，而不平衡则是绝对的。宣德、正统以后，三司并立的体制无法适应文官集团势力的扩充和军人集团地位的下降这一新的力量对比关系，三司的平衡必然被打破。日趋激化的社会矛盾，又使三司条条分割、运转不灵、相互牵制、事权不一的弊端暴露无遗。朱国桢对此有较为深刻的揭示：

二祖荡涤之后，威震殊俗，可谓盛矣。而中土数十余年休养生息之民，顾时时见告。此岂经制未明、芽邱易作，以至潢池之弄?想当时兵权尚属都司，布、按藐为武吏，若不相干，有司观望，不肯尽力。都司亦未必得人，所遣卫所之兵，素无纪律，不用命。而新设巡抚，行移体统间尚多彼此龃龉。故窥伺者易动，结聚者难除。[3]

三司的职权，也正是在这种情况下逐步向巡抚集中的。既然三司职权的集中已成必然，那么，为什么不提高三司中的一环，例如布政使的地位，却在各省另置巡抚?这就更反映出明代最高统治集团坚持中央集权、地方分权原则的愿望;即使不得已而使地方权力集中，也最好是临时性的。但客观形势并不以这种主观愿望为转移。

其三，是吏治的败坏以及由此而造成的办事效率的低下和军备的废弛。巡抚又是应提高统治效率、整肃军备的需要而产生的。

吏治的败坏是在中央和地方同时存在的，但地方往往表现得更加突出。夏时在正统时为江西按察佥事，极言“今之守令，冒牧民之美名，乏循良之善政，往往贪泉一酌而邪念顿生”[4]。英宗则指责都司卫所官“占种膏腴，私役军士”，“倚恃势强，欺虐良善”[5]。吏治的败坏，还表现为官吏的尸位素餐、办事不力、相互扯皮、推诿塞责，以及军队的士气低落、军纪涣散、兵甲不缮、军备废弛，从而导致对内统治和对外防御能力的下降。巡抚的考察属吏、提督军务，均与此有关。自秦汉确立君主专制的中央集权制度以后，对于吏治的腐败，只能通过两种途径来解决。一是农民起义和农民战争的荡涤，二是统治集团内部自上而下的整肃。通过派遣廷臣管理地方事务和对原有机构进行某些改革来整饬吏治、革除积弊，已成为历代虽然不自觉却又经常性的措施，也确能取得一时实效。从一定意义来说，巡抚制度的形成正属后者。

[1] 《明英宗实录》卷一七七，正统十四年四月庚申。

[2] 王世贞《重建(郧阳)提督军务行台记》，《明经世文编》卷三三四。

[3] 谈迁《国榷》卷二三。

[4] 《明英宗实录》卷四0，正统三年三月乙巳。

[5] 《明英宗实录》卷一0八，正统八年九月戊寅。

五

在明代巡抚的设置及其地方化和制度化的过程中，可以看到两股相反的作用力：一是秦汉开始形成，唐宋得到加强，明初进一步强化的中央集权、地方分权的原则和传统;二是在社会矛盾激化形势下地方集权的紧迫需要。

如果说汉代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省，是我国历史上省级制度形成的几个阶段，那么，从行省到三司，再由三司到巡抚，客观上则是省级权力机构的调整和完善过程。继权力集中的行省和权力分散的三司这两个极端化的体制之后，在地方分权的原则和集中的需要这一矛盾的制约下，明中叶形成了介于行省和三司之间的新的省级政治体制——权力相对集中的巡抚，并为清朝所承袭。行省、三司作为省级权力机构的时间，均不到一百年，而巡抚则前后共达四百余年。如果现实性可以说明合理性，那么，巡抚的合理性在于：权力相对集中，便于提高统治效率;只给关防、不给印信，保留差遣的形式，并建立各个层次的制衡力量，便于中央进行控制;对下属只有考察、保荐权而无任免权，巡抚不得在原籍任职，不易形成地方割据势力。清朝继承了以上明代巡抚的几乎所有特点，并进行了若干调整，使之在制度上更为完备，效率上进一步提高。

从明代巡抚的地方化和制度化来看，与汉之刺史——州牧，唐之采访处置使——节度使，宋之制置、转运使，乃至元之行省丞相、平章，颇有相同之处，即均由中央的派出官员转化为地方长吏，由临时差遣转化为正式机构。这已为许多学者所注意。但历史上如此多的相似与反复，主要原因并非一些学者所认为的那样，是君主个人的集权欲望，而是在相同的社会生产关系和中央集权条件下，各个时期所出现的相似的社会问题和社会要求。值得指出的是，以北宋为分界线，汉唐的刺史、采访处置使开始均为监察官性质，然后由监察转为行政;在成为行政机构后，仍保留着监察职能，从而最终导致失控。而宋以后的制置、转运使，行省丞相、平章，以及巡抚，主要职责却不在监察;在成为地方行政长官的同时，监察机关也出现了：宋有提刑司，元有肃政廉访司，明有巡按御史。特别需要提出的是，无论是制置、转运使，还是巡抚，均没有完全意义上的军事指挥权和财政控制权，这两大权力总是由中央牢牢控制。由于上述原因，它们都不易发展到与中央分庭抗礼的地步。这既说明中央对地方的控制更为严密，也说明我国古代省级制度的趋于成熟。

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