景泰至正德，是巡抚的全面地方化和制度化时期。在这一时期，巡抚制度经历了一些重要的发展和变化。

镇守和巡抚重叠的局面是在天顺时改变的。英宗复辟后，曾应石亨、曹吉祥等人的要求，罢去各地镇、巡官。天顺二年四月，又因“各边革去文臣巡抚，十分狼狈”，经李贤建议，复置巡抚[9]。但出于“镇守既有总兵，又有内臣”的考虑，因而文臣出镇，“不复有镇守之称，但称巡抚”[10]。镇、巡自此合一，并保留了镇守久驻一地及更代原则，使巡抚的地方化和制度化前进了一大步。

巡抚编制的归属从景泰开始趋于划一。巡抚初设之时，胡概为大理寺卿，叶春为参政，赵新等六人为六部侍郎;正统时设置的镇守文臣，也是或部或院，未行统一。这样，巡抚在文移往来、迎送礼遇等问题上往往和负有纠举之责的巡按御史、提刑按察使发生纠纷。宣德时赵新以吏部右侍郎巡抚江西，按察使就因非其部属而拒绝予以合作。为此，宣德七年四月专门规定了巡抚与巡按、按司的文移事例[11]。景泰四年，耿九畴以刑部右侍郎镇守陕西，布政使许资提出：“侍郎出镇，与巡按御史不相统，事多拘滞，请改授宪职。”为了进一步解决抚、按之间“文移往来，亦多窒碍”的矛盾，明政府接受了许资的建议，将耿九畴由刑部右侍郎转右副都御史，仍镇守陕西[12]。此后，各地镇巡官陆续向都察院系统迁转，皆称“巡抚都御史”。巡抚考满，可望“回院”主持两京都察院事务。

巡抚的资格也逐渐制度化。赵翼指出：“宣德中，于谦由御史超拜兵部右侍郎，巡抚河南、山西，此尚沿国初用人不拘资格之例。迄资格既定，则巡抚用佥都御史、或由布政使升用。”[13]这一说法虽然过于绝对，却无意中揭示了明代巡抚内外官并用的原则。一般来说，自成化、弘治以后，巡抚均于两京各寺卿、少卿，大理寺丞，资历较深的给事中、御史、郎中，以及在外之布政使、按察使、参政，资历较深的兵备副使、上等知府内推升。原职高者为副都御史，称巡抚某处右副都御史;原职卑者为佥都御史，称巡抚某处右佥都御史[14]。

巡抚与京师的联系也相对减弱。景泰元年，礼科给事中李实等提出：“各处镇守、巡抚等官，(违家)动经三、五、七年，或一、二十年。家室悬隔，患疾病而不能相恤;子女远违，(欲)婚姻而不能嫁娶。有子者尚遗此虑，无子者诚为可矜。乞敕各官议，许其妻子完住。”[15]这一建议得到准许。从李实等人的本意来看，完全是为解决巡抚与家人的异地分居问题，却无意中使巡抚与所有外官一样，得携家眷赴任，从而减少了巡抚与京师的个人瓜葛。宣德十年，曾定各地镇、巡官每年八月赴京会廷臣议事[16]。后又规定，离京师较近的辽东、大同、南北直隶和北方诸省每年一次，西北的宁夏、延绥、甘肃和南方诸省两年一次[17]。但当巡抚赴京之时，又常因地方有事而不果行，这一规定实为虚文。几经反复之后，成化二十二年最终废止了巡抚赴京议事的规定[18]。明政府实际上已承认巡抚的地方化。

巡抚初设时，往往是在本省“往来巡抚”，与布政司合署办公。景泰、天顺以后，各地巡抚陆续开府建衙。从此，巡抚不仅仅是指“巡抚都御史”个人，而且是指以巡抚为首脑的新的权力机构——巡抚衙门。何乔新对弘治时建司于赣州的南赣巡抚衙门作了如下记叙：

前后堂五间，穿堂两廊，大门、仪门廊庑各若干间，东左建寝室，又东则建赏功所。大门之外，立抚安、镇静二牌坊。屏墙之南，又立三司厅，以为巡守、兵备会议白事之所。……穹堂峻宇，高闳崇墉，规制壮丽，它镇所未有也。凡政令之布、赏罚之施，皆在此。诸帅出兵、受律、献馘，亦在此。郡县百司政有弛张，亦必至此白之，而后敢罢行焉。[19]

至嘉靖，巡抚的地方化和制度化已经完成，并形成了四种不同的类型。

一、居三司之上，为各省最高权力机构。明代全部十三个布政使司均设定员巡抚，三司属其管辖。王鏊对弘治、正德以后的省级体制结构作了这样的说明：“各省布政使二人，参政二人，参议二人;按察使一人，副使二人，佥事二人;又有(巡抚)都御史统之。”[20]这一类型，是明代巡抚的主流，也是本文讨论的重点。

二、加强对边境地区的管辖，为新省区建制的开端。这类巡抚主要设在边境地区，又多在原有的行都指挥使司的基础上发展而成，以辽东、宁夏、甘肃为典型。辽东本属山东布政司，宁夏、甘肃则隶属陕西布政司，明初分别设有山东行都司、宁夏卫、陕西行都司。随着这些地区的逐步开发，加上边患日重，英宗即位后增设文臣镇守(天顺以后改称巡抚)，逐渐由军事单位过渡为行政单位。成化二年，因辽东已有巡抚而罢山东按察司分巡官;同时，宁夏、甘肃也从陕西分离出来。这样，东北和西北的政区划分更为合理了，清朝遂正式置省。另外，南直隶本是明初中央直接管辖的地区，它继承了历代“京畿”和元代“腹里”的遗意。永乐迁都北京后，南京称为南都，虽仍有部院九卿，但形同虚设，无法对这一广大地区实行有效管辖。为此，明政府在南直隶分设苏松(后改应天)、凤阳两巡抚，其管辖范围奠定了江苏、安徽两省的基础。陆深认为：“宣德间以关中、江南地大而要，始命官更代巡抚，不复罢去。”[21]尽管在细节上尚欠准确，但对这类巡抚的设置应该说还是有所认识的。

三、组成特别区。这类巡抚主要设置在数省交界、统治力量薄弱的山区，以南赣、郧阳为典型。南赣巡抚正式设置于弘治十年，是由原江西按察司所辖岭北道发展而来的。成化二十二年，江西巡抚闵珪疏言：“赣州与福建、广东、湖广邻境，流贼攻劫，分巡等官责任不专，事多牵制。”明政府遂命江西按察佥事李辙专居赣州，主持防剿之事[22]。二十三年，又设分守参将、兵备副使各一员于赣州府会昌县[23]。这样，在赣州出现了分巡、分守、兵备副使三套机构，犹似一省之有三司。弘治十年，设巡抚以统之。何乔新详细记叙了南赣巡抚设置的原委：

(弘治七年)汀、赣奸民合为寇，其始甚微，萑符狗鼠之盗耳。郡县有司无远略，不急逐捕，其势寝炽。而岑南湖湘之不逞者，从而和之，四出剽掠，劫富家、燔民居、掠帑藏、杀官军，哄然为东南郡县患。有司始驳而图之，备其东则发于西，剿于南则窜于北。时镇守江西太监邓公原，暨巡按监察御史、布按二司议，以为盗之未平，以政令不一，而邻境有司不肯协力故也。宜设巡抚宪臣，置司要地以节制之，而割附近邻县以隶之，则盗易平也。[24]

于是廷推广东左布政使金泽为巡抚，升右副都御史，置司于赣州，割江西之南安、赣州二府，福建之汀州府，广东之韶州、惠州、南雄三府，湖广之彬州以隶之，在闽、粤、湘、赣四省边境建立了一个特别行政区。

郧阳巡抚的设置，在某种意义上可说是明政府与该地流民相妥协的产物。自宣德始，山东、河南、江西、湖广、陕西等处流民大批移居人烟稀少的川、湖、陕交界的荆襄地区。明政府对流民采取了强迫返乡政策，从而激起声势浩大的荆襄流民起义。起义被镇压后，流民在武力的胁迫下陆续离境。但事隔不久，各地流民复向该地区迁徙，且越来越多。为避免再次引起动乱，明政府接受了原杰、王恕、吴道宏等人的建议，采取了以下措施：一、将各地迁往荆襄地区的流民分别附籍于所在州县，承认其迁居的合法性[25];二、拓郧阳县为郧阳府，同时设湖广行都司及所属郧阳卫，命河南、湖广巡抚兼抚之，以加强统治[26];三、于成化十五年五月升湖广巡按御史吴道宏为大理寺少卿，抚治郧阳，建立起准巡抚机构[27]，以湖广之郧阳、襄阳二府，河南南阳府之邓、唐等州县，陕西西安府之商州、汉中府之兴安等州县，以及四川之夔州府以隶之。

从国家机器对内镇压的职能和阶级实质来看，这类巡抚显然具有特殊意义。

四、组成战区。这类巡抚有两种情况。一是设置于原来的边境重镇，如宣府、大同等，有相对的稳定性;二是根据战事的发展临时增设，事平则罢，如崇祯时为抵抗后金而设置的密云、登莱等巡抚，这可视为巡抚在非常时期的变态。

《明史·职官志》共列明代巡抚三十三个，兹归类如下。第一类：广东、浙江、福建、河南、山西、山东、陕西、四川、湖广、江西、广西、云南、贵州。第二类：凤阳、应天(以上由南直隶划分)、顺天、保定(以上由北直隶划分)、辽东(由山东分出)、宁夏、甘肃、延绥(以上由陕西分出)。第三类：南赣、郧阳、松潘、偏沅。第四类：宣府、大同、天津、登莱、安庐、密云、淮扬、承天(天津以下六巡抚皆为明末兵兴时增设)[28]。

[1] 《明宣宗实录》卷七0，宣德五年九月丙午。

[2] 《明史》卷一五三《周忱传》。

[3] 《明英宗实录》卷一九七，景泰元年十月庚辰。

[4] 孙承泽《天府广记》卷二三《都察院》。

[5] 《明英宗实录》卷五。宣德十年五月壬申。

[6] 《明英宗实录》卷一，宣德十年正月辛丑。

[7] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。

[8] 《明英宗实录》卷七五，正统六年正月壬子。

[9] 李贤《天顺日录》。

[10] 沈德符《万历野获编》卷二二《督抚·巡抚之始》。

[11] 《明宣宗实录》卷八九，宣德七年四月壬子。

[12] 《明史》卷一五八《耿九畴传》。

[13] 赵翼《廿二史札记》卷三六《明末巡抚多由边道擢用》。