该行政复议案件对档案部门今后如何依法行政、依法利用档案具有导向和警示作用。通过办理该案件,笔者认为应该用依法行政的要求来审视区县级档案馆未开放档案的利用工作。2006年以来,北京市各级档案行政管理部门以法律为履行职责的依据,梳理、确认和公示了行政执法职权,在其他档案行政执法职权中确定了“利用档案馆未开放档案”的审批类项目。同时,“档案馆未开放档案的利用服务”作为档案馆服务项目,以受理、审查、审定、告知等为办理程序,同时公布。但档案馆在实际提供利用中,对利用未开放档案的,仅要求利用者填写查档登记表,询问要查阅的档案内容;对涉及个人隐私档案的,只要身份证件、证明材料符合要求的就准予查阅。对不符合要求的,口头答复予以拒绝,未按照程序办理。当今,我国处于黄金发展期,各种矛盾日益凸显,利益格局日趋多元化,弱势群体的利益诉求量大面广。①档案馆馆藏档案在为弱势群体解决落实政策、经济纠纷、维护权益、遗产继承等关系切身利益的问题中发挥着重要作用。面对来档案馆查档人员因档案当事人身体原因、外出(出境)、故亡等原因委托他人代查、继承人查阅的情况越来越多;面对查档人员收入水平、受教育程度不同、人员素质差异大等情况,如何进一步提高档案利用服务水平还不完全适应;随着法治建设的不断深入,依法行政的要求不断提高,制订和执行便民、高效的档案利用规章制度还相对滞后;未开放档案、特别是专门档案利用的某些条款规定原则性多、不详细,有的单位要求出具档案证明的内容多样,法院等单位开具的介绍信、证明格式内容不一。具体利用过程中对相关条款内涵理解不一、相关解释又不及时,导致执行不一等等。为确保档案部门依法行政、依法利用档案,正确作出未开放档案利用的审查批准决定,不致成为行政复议或行政诉讼的“输家”,提出如下对策:

对策一:依法区分档案行政审批职能

近几年,北京市各区县档案馆利用人次逐年攀升,有的档案馆年接待利用者近万人次,其中90%以上是公众个人且几乎都是利用未开放档案。如果全部履行审批手续,工作繁琐且不利于利用。档案行政管理机关应该对 “利用档案馆未开放档案”审批项目、档案馆服务项目“档案馆未开放档案的利用服务”中的未开放档案的内容以及利用者身份条件等加以区分,确定哪些实行行政审批固定程序审查同意准予利用;哪些由档案馆实行简易程序,对符合条件的准予利用。如可考虑对公众查阅涉及证明本人学籍学历、工龄、婚姻状况、财产(和本人继承财产)等类未开放档案的利用,实行简化利用程序:填写相关登记表格,接待人员审核,科长(或带班人)批准。而对档案当事人身份为外籍华人的、且查阅利用又涉及个人财产的;查阅《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条规定的控制使用范围以外的特定范围的未开放档案信息的,严格履行申请受理、审查、合法性审查、审核、审定和告知的审批程序。上述程序可以在经办和审批环节的分工上加以区分。如利用接待部门接待人员经办,科长(在人员编制许可的情况下由法规部门)审核,主管领导批准。建立网上和实体的“办事指南、表格下载、填表说明、示范文本”使利用者一目了然,对低学历、年龄大、残障人员等实行“全程代理”、“一站式”服务,方便利用者。

对策二:加强利用环节法规制度建设