“秩序是自然界和平共处的社会运动、发展和变化的规律性现象。某种程序的一致性、连续性和稳定性是它的基本特征。”①如果说档案实体法律法规是国家档案行政权力行使主要依据的具体边界勘定书,那么档案行政执法程序就是为防止这种权力逾越边界而设计的具体操作流程,档案行政管理部门正是利用这种具体操作流程的连续性、一致性与稳定性使执法相对人了解到其对执法事项在事实和法律上的见解或态度,为执法相对人提供了秩序思维的行为惯常方式,凭借于此,档案执法相对人得以实现自己的权利,预测事件发展的过程、行为的后果从而安排、计划和调整自己的行为。如在档案行政许可中,档案行政管理部门的义务多为被动式作为性义务,即通过档案执法相对人的申请或提起方可履行作为职责,《档案行政许可程序规定》将这些义务通过操作性较强的许可程序转化为一系列方式、步骤、方法、时限予以规范,使那些本无所依托和体现的空洞许诺成为了执法相对人能够预测和实现的权利,从而增进了执法相对人与档案行政管理部门之间的信任关系,创建和维护了稳定、和谐的行政执法秩序。

2、价值目标之二:提高档案执法效率

当今社会,政府以一种公共权威的代表协调社会多元利益冲突推进公共利益和社会福利的同时,必然产生一套庞大的办事机构。如果其官僚作风严重,工作效率低下,那么巨大的行政权力反过来变成了社会良性运行的阻力,会造成社会资源的极大浪费。档案行政执法领域也是如此,档案行政管理部门拥有在档案事务方面的强大支配力,并且享有广泛的自由裁量权,只有通过行政执法程序规则的法律设定,才能保障行政权力以快捷、经济的方式及时有效运转,最大程度地提高档案执法效率。如在档案行政处罚过程中规定了处罚案件的决定程序:一般案件由行政机关负责人批准,作出决定;案情复杂或重大违法行为给予较重行政处罚的案件,由行政机关负责人集体讨论决定。在档案行政许可过程中规定了执法相对人提交材料的补救程序:申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;申请材料不齐全或不符合法定形式的,应当将需要补正材料的全部内容、要求当场或者在五日内告知申请人。这些明确要求不仅从程序上保障了公民、法人或者其他组织的合法权益,也使档案执法效率最大程度地得以实现。另外,执法过程中通知、告知、听证、行政行为说明理由等程序性规定从某一阶段看是增加了执法程序的环节,但从整体上看,它加强了执法相对人对档案行政管理部门的信任,减少了执法过程中的障碍及事后申请行政复议或者提起行政诉讼的可能,进而促进了执法效率的提高。

民主、公正、科学的档案行政执法程序不仅是档案实体法律法规得以施行,档案执法公平、准确的保障,更是现代文明的标志。然而档案行政执法程序如同中国行政程序法制一样,不是中国自身文化的产物,而是按照西方国家模式移植过来的,要让它在中国档案行政执法过程中彻底根植和发展还需要一个过程,需要更多地理论研究和实践摸索,笔者仅此提出一些粗浅认识,不当之处,还望与同行商榷。

注释: