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浅议档案工作在构建和谐社会背景下的政策思路

目前构建和谐社会遇到的核心问题：一是公益性物品(服务)供给不足与私益性需求膨胀之间的矛盾;二是保障社会公平正义的制度不够完善，不够成熟①。这是对社会主义初级阶段主要矛盾在当前形势下的具体阐释，档案工作也存在这样的问题，值得我们重视和警惕。

一、政策思路的理论基础与实践分析

(一)理论基础

1、公共政策的特色逻辑

从标准的经济理论来看，公益产品的供给，政府应该发挥重要作用，而私益产品的供给，市场应该发挥重要作用。不过，这仅仅是经济学的规范理论。从政策角度来看，公益产品的供给除了政府发挥作用之外,社会和市场也可以不同程度地介入，而私益产品往往因其有局部的公共性而也有政府作为的空间。这样做，虽然不符合标准的经济理论，但更加符合实际，而这一点，则是公共政策的特色逻辑。

2、政策在档案工作运用中具有人为特色

产品理论可以在规范意义上让我们更好地理解档案工作作为公共服务的属性，并以此理解政府的作用。分析表明，档案工作的公益性和私益性在理论界定上虽然有一定的区分，但在政策意义上具有不确定性。这使得在规范意义上政府应该发挥什么作用和如何发挥作用，有很大的选择余地，也因此而导致了政策选择上的人为特色。

(二)实践分析

通常人们认为档案工作具有明显的公益性。保存历史真实、服务社会大众是其永恒的基本职能。而就其具体的实现途径和方式而言，则不能简单地一概而论。

1、档案产品(服务)的需求供给分析

从需求方面来说，档案产品(服务)对社会细胞而言，是一种比较随机的、有弹性的需求。利用档案，必然要付出时间和物质成本;不利用档案，会失去借鉴历史经验的机会，需要承担一定的风险成本。就个案而言，这种成本核算存在很大随机性，进而造成了需求的随机性。对社会整体而言，档案产品(服务)是具有一定刚性的需求。国家和社会如果没有档案资源的积累和利用，是不可想像的。

从供给上来说，档案产品(服务)基本上还是一种科学类的，也是专业性的产品和服务。说其科学，是因为它处于一种探索尝试状态，存在着很大的风险和不确定性，其责任机制也与其他供给责任存在着差别。档案工作从本质上讲，是为未来提供服务，而未来本身就具有不确定性，这种不确定性使得社会细胞不愿意承担为未来埋单的责任，也无力承担责任。两百年前，托克维尔②就注意到，为利而动的美国社会在“无形的手”的指挥下各项事业都可以办得很好，唯独档案事业甚堪担忧。说其专业性，说明专业人员在供求关系上处于一种主导地位。由于其专业性和体制原因，档案产品(服务)的消费，存在着严重的信息不对称。世界各国的档案工作普遍执行封闭期制度，我国也有相应的档案开放利用制度。

2、公益性是档案工作经过有序组织后提高效率和效益的一种升华

档案工作之所以具有明显的公益性，首先是因为档案本质上属于信息资源，自身具有不可排他性，多一个利用者的加入并不影响其他人的使用。其次是档案工作外部效应明显。做好档案工作，不仅档案生产者(或者形成者)受益，而且从长期和整体来看可以促进整个社会经验的有效积累。它有利于经济增长，也有利于社会进步，更重要的是，还有利于政治稳定。

3、私益性是档案工作存在和发展的原动力

就社会细胞来说，相当部分档案产品(服务)处于自己生产自己使用的状态。人们首先是为了自己使用来生产档案。就一个组织来说，档案工作做得好，能够有效提高组织效率，提高影响力，因此，社会组织有自发投资做好档案工作的积极性。所以说，私益性是档案工作存在和发展的原动力。

4、档案产品(服务)的复杂性决定了不能单纯用市场或行政配置资源

如果由市场来配置资源，往往会导致很严重的市场类配置的问题。随着国际化、标准化、现代化程度的提高，做好档案工作需要投入更大的成本，基层组织不愿意做，也做不好，这是档案工作市场化的核心阻力。由行政来配置资源，同样会导致行政类的配置问题。查档难——查不到要查的档案，不能查想查的档案，就是其中致命的问题。因为行政导向的资源配置方案，往往是集中力量办大事，集中力量办精品，资源往往会相对集中;往往围绕政治经济热点，集中于中心工作，而容易忽视普通的需求，进而造成查档难问题。

档案产品(服务)如果性质很明确，如国宝级珍贵档案以及政府公务形成的档案，明显的是公益物品，其政策意义也很确定，政府可以积极发挥作用。但是作为性质不明确的基层档案服务，比如企业档案、社区档案、农村档案等，其需求和供给方面的复杂性使得政府的作用很不确定，其政策意义是可以让市场发挥作用。从各国的模式来看，存在多样化的特征，有政府全包下来的，有政府和市场同时发挥作用的。因此，档案产品(服务)的供给，可以针对具体情况采取不同的模式。

二、现实问题及其政策逻辑