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浅谈档案行政指导的规范化与规制约束

行政指导是指行政主体在法定职权范围内，为实现特定行政目的，依据法律原则、法律规则与政策，采用制定导向性政策、发布指导性文件、建议、劝告、鼓励、示范等方式，并施以利益诱导的非强制性行政行为。这种行政行为在档案领域已不乏实践，但失范问题较多，探索其法治化、制度化、规范化切合当前实际。

一、档案行政指导是否要“规制”

1、对行政指导性质的认定

目前，学界对行政指导存在着性质之争，讨论之一在于其是否属行政行为。主流观点认为行政指导既不完全是传统的行政行为，也不是事实行为，而是一种新型的行政行为。作为一种行政行为，和其他行政行为一样，是行政主体在行政管理过程中基于行政职权所做出的，必须依法实施，满足合法行政行为的一般要件。作为一种新型行政行为，它具有主动性、非强制性、引导性等特征，若行政指导违法，演化成行政命令，则必须追究行政主体的法律责任。因此，行政指导的规制具有理论上的可行性和必要性。

2、当前档案行政指导的规范化现状

(1)对行政指导性质缺乏正确认识的表现：

一是行政指导异化。在实践中，档案行政管理部门为了确保行政目标的实现，往往不自觉地采取一些措施来迫使相对人接受指导，使指导行为异化成传统命令等强制行为，违背了行政指导的初衷——引导、示范、抑制、协调，忽略了行政相对人自主决定是否接受行政指导的权利。这种现象不利于建立档案行政主体与相对人的良好关系，阻碍了行政目的的实现。

二是与业务指导混淆。档案学界很早便使用“业务指导”一词，在实践中不少人把行政指导与业务指导二者混淆。关于二者的关系在理论界主要有三种观点：第一种观点认为，二者在行为性质和法律后果上有本质区别①，不可混为一谈。第二种观点认为，档案工作中的行政指导与业务指导基本无异，后者更多地从行政层面上考察②。第三种观点认为，业务指导只是行政指导的一种③。笔者同意最后一种观点，业务指导应归于行政指导范畴。作为一种行政行为，行政指导有多种手段，如指导、引导、劝告、建议、告诫等;有多种内容，如业务性指导、执法性指导。业务指导只是其中一种方式和内容的结合。对比其他行政指导行为方式，从目前我国档案实践来看，业务指导具有微观性，大部分档案行政管理部门的业务指导工作量都较大，甚至指导人员直接下到基层帮助整理档案。理清二者的关系，有助于档案行政部门从繁琐的业务指导工作中解放出来，灵活采取多种方式对档案工作进行指导。

三是行政指导不作为。行政主体在应该实施行政指导时，没有及时采取措施，坐视不管。如档案行政管理部门对非国有企业档案工作的监管，往往由于对行政指导应用于档案行政管理的认识不足，不知道该不该管或怎么管，放弃对这些企业的指导职责，尤其是对一些以“合资”形式出现的非国有企业，更觉得不好插手。实践证明，恰当运用行政指导方式对这些企业档案工作进行监管，将取得很好的行政效果。

(2)行政指导过程不规范