设立社会进步信托基金标志着美国从根本上调整了援助政策。首先,这是一个有实际内容的援助计划,美国不仅承诺了具体的援助金额、援助领域和项目,而且表示还有后续资金。正因为如此,《波哥大行动》不同于“21人委员会”(注:该委员会在“尼克松事件”以后成立,由美国和拉美各国的代表组成,任务是推动泛美经济合作。1958~1960年分别在华盛顿、布宜诺斯艾利斯和波哥大召开过3次会议。)前两次会议通过的文件。其次,建立美洲开发银行是拉美人早就提出来的明确要求,美国只是顺水推舟,满足了他们的夙愿;而设立社会进步信托基金是美国主动、自发地提出来的援助方案。美国决策层在一夜之间突然决定支持建立美洲开发银行,而设立该基金,决策层在半年时间内逐步酝酿,精心准备,有着明确的政策目标。所以,建立社会进步信托基金标志着艾森豪威尔政府从根本上改变了对拉美消极无为的经济援助政策,是争取进步联盟形成过程中具有转折意义的一步。

艾森豪威尔政府做出这种调整,是因为1959年泛美体系开始出现深刻的危机。这年元旦,卡斯特罗领导的古巴革命取得了胜利,推翻了美国长期支持的巴蒂斯塔独裁统治。这场革命是古巴国内社会矛盾激化的结果。巴蒂斯塔1952年通过军事政变上台以后,政治上实行独裁统治,解散议会,废除进步的1940年宪法,宣布进步政党非法,残酷杀害人民。经济上两极分化严重,富人过着美国百万富翁都难以企及的奢侈生活,而广大下层人民的状况却每况愈下。工人生活水平显着下降,失业和就业不足的人高达劳动力的60%。农村中土地兼并十分严重,8%的庄园占有全国3/4的耕地,而数以万计的无地农民沦为非法占地的“自耕农”。正是这种尖锐的矛盾导致了武装革命。

1959年5月,古巴新政权颁布了《土地改革法》,废除大庄园制,禁止外国人占有古巴土地。据此,古巴政府征收了美国人占有的土地16.2万卡(约合217万公顷)。美国国务院就此提出交涉,要求以现金赔偿美国人,并威胁将进行报复,削减食糖份额。古巴政府则表示目前没有足够的资金来支付赔偿,并宣布有权采取自己认为最恰当的措施来促进本国经济发展和社会进步。由此,双方关系开始紧张。美国在美洲国家组织第5次外长协商会议上竭力孤立古巴,并阻挠英国向古巴出售“驯鹰者”喷气式战斗机。古巴毫不妥协,继续推行国内改革。10月,古巴政府颁布《石油法》和《矿业法》,废除一切租让地,对美资采矿业一律课以重税。美国对古巴日益采取敌视政策,古巴进行针锋相对的斗争。美国的霸权利益遇到了有力的挑战,西半球出现了新的危机。

巴蒂斯塔统治时期的古巴是拉美地区的一个缩影,其他拉美国家同样由于两极分化严重而存在尖锐的社会矛盾。古巴新政府在经济社会领域实行了一系列改革,大大改善了下层人民的生活状况和社会地位,促进了社会公正。革命政权不仅在古巴国内赢得了人民的拥护,而且在其他拉美国家人民的心中激起了强烈的共鸣。艾森豪威尔不得不承认:“有一点我们是知道的:菲德尔·卡斯特罗在许多拉美国家的群众心目中是一个英雄。他们把他看作被践踏的人们的先锋,看作在一多半拉美国家掌握着财富和政府的特权 者的敌人。”(注:艾森豪威尔着:《艾森豪威尔回忆录:白宫岁月(下):缔造和平》 ,北京,三联书店,1977,第592~593页。)拉美各国人民受到古巴革命的鼓舞,希望 在自己的国家也进行这样一场深刻的、彻底的变革,重组社会结构,对社会财富进行公 正的分配。拉美地区开始出现动荡的局势,一股革命的浪潮正在涌来。在6月30日的第4 49次国家安全委员会会议上,赫托指出了拉美面临的严峻形势:多年以来,富人的财富 和权力持续增长,而人民的生活水平没有提高。各国普遍存在着贫富悬殊,特别是土地 是该地区的严重问题。所以,卡斯特罗革命在南美洲的影响非常显着,一股社会动荡的 浪潮正在蔓延。(注:Declassified  Documents  Reference  System,London,GaleGroups,Fiche#:1991-194.)

到1960年春夏,泛美关系已经出现了严重的危机。在艾森豪威尔政府看来,古巴已经完全成为威胁美国利益的敌人。而局势动荡的其他拉美国家,随时都有可能爆发古巴式的革命,出现更多的卡斯特罗。正是在这种情况下,艾森豪威尔政府从根本上调整了对拉美的经济援助政策,设立了社会进步信托基金。这种调整旨在缓和拉美国家内部的社会矛盾,防止古巴革命产生“多米诺骨牌效应”,避免西半球出现更多与美国敌对的激进政权。正如负责政策规划的助理国务卿史密斯在7月6日给迪龙的一份备忘录中所说,经济援助“将在拉美大大遏制卡斯特罗主义的号召,并且抵消美国反对卡斯特罗的行动的负面影响。”(注:FRUS:1958~1960,Vol.V,Microfiche  Supplements,Fiche  4,84-450~84-456.)

争取进步联盟计划出台

1960年是美国总统选举年。拉美地区的危机不仅迫使行将离任的艾森豪威尔政府调整 了政策,而且也成为总统竞选人无法回避的焦点问题。在酝酿社会进步信托基金的过程 中,迪龙为了得到两党的一致支持,找到了刚刚被民主党提名为总统候选人的肯尼迪。 肯尼迪表示支持这个计划,但是希望能推迟到大选以后。这样,如果肯尼迪当选,他就 能把这个计划纳入自己更宏大的援助计划中。经过协商,双方达成妥协:肯尼迪承诺努 力促成国会同意这一方案,在8月通过授权法,艾森豪威尔政府则同意真正的拨款推迟 到1961年新总统就职以后。(注:C.Douglas  Dillon,“The  Prelude”,in  Scheman:the  Alliance  for  Progress:A  Retrospective,pp.65~66.)

波哥大会议结束1个月后,肯尼迪在佛罗里达州坦帕县公布了一个演讲稿,提出了自己的援助计划。他首次使用“争取进步联盟”一词,表示如果当选,将对拉美采取全新的援助政策。“我们的新政策可以用一个西班牙语短语‘alianza  para  progreso’——争取进步联盟来最好地概括。这是在自由和经济发展上有着共同利益的国家之间的联盟,通过共同努力,开发整个半球的资源,加强民主力量,扩大美洲所有人民的就业和教育机会。”(注:Kennedy  Library,Pre-Presidential  Papers,Box  913.)入主白宫不到两个月,肯尼迪就在白宫东厅对拉美国家外交使团发表演讲,正式启动了联盟计划。他具体提出了作为争取进步联盟的10点初步内容。主要包括:该计划将持续10年,美国将 在拉美国家自己努力的前提下提供“足够的”资金,拉美国家要制定自己的发展计划, 支持拉美一体化,稳定出口商品的市场价格,实施粮食用于和平计划,扩大文化交流, 等等。8月,美国和拉美国家的财政部长或经济部长在乌拉圭的埃斯特角举行特别会议 ,通过了《告美洲人民书》和《埃斯特角宪章》,对争取进步联盟的具体内容作了详细 的阐述,开始实施这一前所未有的经济援助计划。