中国历代皆以农立国，财政主要依赖来自于土地的租税，即所谓“食租衣税”的财政模式。专卖长期被视为与民争利的苛政。汉武帝任用桑弘羊实行管榷政策，卜式就强烈地反对，认为“县官当食租衣税而已，今弘羊令吏坐市列肆，贩物求利，亨弘羊，天乃雨。”(注：《史记》卷30《平准书》。)此后禁榷专卖在财政紧张时仍不时被统治者用作救急的手段，但未被视为名正言顺的财政项目。隋及唐初还罢行禁榷，以示不与民争利，实行仁政。这也说明当时国家财政的支柱仍是农业租税，商业收入无足轻重。但这一结构在安史之乱以后发生了变化。唐政府财政支出增加，而藩镇割据，截留财政，中央无力统筹全国财政。在此情况下，乾元元年唐政府用第五琦推行榷盐制度，之后又实行榷酒和榷茶制，解决财政危机。到唐代中后期盐茶收入已成为重要财源。“大历末，通计一岁征赋所入，总一千三百万贯，而盐利且过半。”(注：《旧唐书》卷123《刘晏传》。)“天下粜盐税茶，其赢六百六十五万缗。”(注：《新唐书》卷54《食货志》。)此时专卖收入在财政的现钱收入中已过半，地位日显重要，成为新的财政支柱之一。
宋代专卖收入已接近两税收入，在财政结构中与两税并驾齐驱，构成宋代财政的两大支柱。(注：汪圣铎：《两宋财政史》中华书局1995年版，第243页。)宋人在谈到专卖的财政作用时说：“国家养兵之费全籍茶盐之利。”(注：《宋会要》食货32之26。)“采山煮海一年商利不入，则或阙军须。”(注：《长编》卷50咸平四年十二月乙卯。)这是生产力，特别是商品经济发展、社会经济结构变化的必然结果。宋代也有人看到了这一形势：“茶盐榷酤今日所仰养兵，若三代井田、李唐府兵可复，则此皆可罢，不然财用舍此何出?”(注：《建炎以来系年要录》(以下简称《系年要录》)卷59绍兴二年十月己酉。)随着形势的变化，宋代经济制度已是“未能一一复古……舍茶盐之利则无以立国。”(注：叶适：《水心集》卷四《奏议·财总论二》。)可见宋政府对茶盐之利的倚重。
既然茶盐之利对财政如此重要，那么如何才能从茶盐中获得最大利益呢?实行禁榷当然是前提。北宋前期四川广南茶法的通商都是为了稳定地处边疆的两地统治。嘉祐的通商也是在沿边虚估的特殊形势下实行的。均不能增加茶利。宋人张致远曾说：“善理财者宜固邦本，夷吾陶朱不世出，得人如刘晏、第五琦可矣。”(注：《系年要录》卷85绍兴五年二月乙酉。)刘晏、第五琦都是唐代以专卖救财政的理财名臣。但禁榷制也必须因时变易才能收到最好的效果。在商品经济有很大发展的时候，增加专卖收入的最好办法就是让商人更多地参与专卖活动。唐宋是继春秋战国至汉初之后商品经济发展的又一个高峰。商品经济的发展，生产规模和交换规模的扩大使得封建政府很难对某一行业或产品实行独占，只有发挥商人的作用才能促进商品流通。而且茶叶不同于产地固定的盐铁，也异于可置务酿造的酒，其生产有很大的分散性。只要土壤气候适宜，不论高山丘陵、田间地头，还是房前屋后、道观僧寺皆可种植，官府无法垄断生产。唐太和九年榷茶使王涯“令百姓移茶树于官场中栽植，摘茶叶于官场中造作”，令狐楚斥责他“有同儿戏，不近人情”，茶农也强烈反对，甚至以入山造反相威胁。致使王涯榷法不到两月便罢。(注：《旧唐书》卷172《令狐楚传》。)王涯的失败是必然的，因为他违背了茶叶生产的基本规律。所以唐代榷茶除王涯外均未垄断茶叶生产环节，宋代亦然。不仅生产环节不能垄断，而且由于宋代茶叶消费需求的扩大和广泛，茶叶的销售环节也难以垄断。张洎说：“茶为食物，天下所资，日用于人，同于盐酒”，茶叶“流行天下，无异米盐，兆姓所需，远近同俗。”(注：《宋名臣奏议》卷108《财赋门·茶法》。)王安石也说：“夫茶之为民用，等于米盐，不可一日以无。”(注：《临川文集》卷70《论茶法》。)反映了茶叶在社会各个阶层的广泛需求。如果仅仅依靠政府的经营，是很难家至户到，满足市场需求的。只有如欧阳修所说，政府“不惜其利而诱大商”，“大商不惜其利而诱贩夫”，(注：《欧阳修全集》《居士集》卷45《通进司上书》。)才能使货行流速、财赋增长。张震把园户和商人比作茶叶流通的源和流，说：“民者(指园户)，茶之所自出，商者，茶之所自行。”(注：《系年要录》卷173绍兴二十六年六月乙亥。)这就决定了宋政府榷茶不可能，也始终没有撇开园户和商人，没有对茶叶产销各环节实行官府独占经营。
而且事实证明即使仅垄断收购这一个环节的榷茶制度仍不能使宋政府获得最大的茶利。由于茶叶保质期限短、保质要求高，易潮易腐，官府经营效率低，损耗大。张洎曾分析，官府垄断收购各地茶叶集中于榷务山场发卖，纲运途中“风涛没溺、官吏奸偷、陷夫茶纲，比岁常有”，而在买茶场和卖茶榷务山场又“堆贮仓场”，以致“大半陈腐，积年之后又多至焚烧。”(注：《宋名臣奏议》卷108《财赋门·茶法》。)政府还要支出茶本钱、纲运费、仓库费等经营成本。而商人的天性就是追逐利润。如管子所说：利之所在“商人通贾倍道兼行，夜以继日，千里而不远”，“虽千仞之山无所不上，深源之下无所不如焉。”(注：《管子》卷17《禁藏》。)所以欧阳修指出利用商人才能更好地增加财政收入，如果“欲专而反损……夫欲十分之利皆归于公，至其亏少，十不得三，不若与商共之，常得其五。”(注：《欧阳修全集》《居士集》卷45《通进司上书》。)张洎也指出，若官收净利，允许商人与园户直接交易，必致“茶货流通，利入公门，必当增倍。”(注：《宋名臣奏议》卷108《财赋门·茶法》。)祟宁四年蔡京在东南改行以引榷茶，效果正如欧阳修、张洎所说，茶利大增。蔡京及南宋四川和东南实行的以引榷茶之制虽然苛细严急，但客观上符合商品经济发展、财政结构变化的要求，成为茶法的改革方向。
(二)加强中央集权的需要
专卖作为封建政府干预经济的手段，其目的不外乎增加财政收入、抑制商人势力及按统治者意志维护市场秩序，是为中央集权服务的。中央集权制度本身也随着社会经济条件的变化而发展。宋太祖建国以后治理方镇，加强集权的基本办法就是“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵。”(注：《长编》卷2建隆二年七月戊辰。)其中财政集权尤为重要。《文献通考·国用考二》说：“太祖之制诸镇，以执其财用之权为最急。”专卖制固然是为财政集权服务的，但不同的专卖方式对财政集权的作用并不一样。实行官搬官卖的直接专卖，地方政府可以从收购、运输、出售等各个环节截留专卖收入。如宋初实行食盐官搬官卖时“盐荚只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢以佐一路之费。”(注：《文献通考》卷15《征榷二》。 )茶法在实行交引法时，地方在收购和运输环节上也可截留茶利。李纲曾说：“异时官运收息，郡县之用所以足者，以茶盐之利在郡县也。”(注：《梁溪集》卷144《理财中》、卷63《乞修盐茶之法以三分之一与州县札子》。)财权下移是奉行守内虚外政策的宋朝廷无法接受的，何况宋统治者认为，唐末五代之乱就是因为“方镇皆留财赋自赡，名曰留使留州，其上供殊鲜”，(注：《文献通考》卷23《国用考一》。)造成强枝弱干的局面。因而宋统治者不断改革禁榷制的目的之一在于欲使中央最大限度地占有专卖利益，减少地方截留，使“茶盐之利、常平之法专一应付国家大计，州县不得擅用。”(注：《系年要录》卷102绍兴六年六月壬子。)乾德二年太祖已下令：“诸州自今每岁受租及管榷之课除支度给用外，凡缗帛之类悉送京师。”(注：《长编》卷5乾德二年十一月。)但在交引法下地方参与茶叶的收购和运输，要排除地方截留是十分困难的。马端临在谈到交引法下茶利用途时说：“凡茶之利，一则官卖以实州县，一则沿边入中粮草算请以省馈运，一则榷务入纳金银钱帛算请以赡京师。”(注：《文献通考》卷18《征榷五》。)蔡京改法以后，实行以引榷茶，由太府寺和京师都茶务垄断茶引印卖。榷茶的主要收入即卖引钱完全归于中央。卖引钱以外的茶租和茶税也归于中央。所以王应麟称蔡京茶法是“自一钱以上皆归京师矣。”南宋的以引榷茶制虽允许地方卖引，但朝廷给降地方的茶引都“登载文历，出入明白，为辖官者不过谨出纳之司而已。流通则桩管月廪，阙乏则告急于朝，(地方官)虽有他巧无所施之。”(注：《宋会要》职宫41之68。)卖引钱及引钱外的其它茶利仍统归中央。李纲评论蔡京的茶盐法改革时说：“崇观以来茶盐之利在朝廷，则朝廷富实”，“比年走商贾，实中都，朝廷之用所以足者，以茶盐之利在朝廷也。”(注：《梁溪集》卷144《理财中》、卷63《乞修盐茶之法以三分之一与州县札子》。)可见垄断收购向以引榷茶的转变不仅有利于增加政府茶利收入，也有利于排除地方对茶利的截留，加强中央集权。故以引榷茶模式创行以后就被宋统治者奉为不变的纲纪。
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