推行工赈法，除获得救饥与兴利直接效益外，还可在一定程度上堵塞兵冗之弊，是解决宋初以来冗兵问题韵重要途径。饥民一般是厢兵的直接来源之一③，饥民入伍次数减少，廂

——————————————————

① 据《宋会要·食货》7之18至30、《长编》、《长编纪事本末》等史书，工赈法盛行于熙宁年间，而罕见于元丰年间，或与主持变法者变换有关。

② 《宋会要·食货》7之40至77.8之1至32，均有记载，从略。

③参见拙文《“易进难退”兵制与北宋前期之冗兵》，载《烟台大学学报》2003年2期。

军的数量也就相应地减少。熙宁四年(1071)，厢军兵额为227627人，[2](P5556,5384,6375,8397)①比治平时少27万、比庆历时少20万(5)(p4576)。由此可知，熙宁时期工赈又收到裁冗减费(即节流)的效果。综上所述，熙丰时期水利建设的劳力来源有三：即军队(包括水利兵和部分非水利军)、差夫、募夫(主要是饥民)。与北宋前五朝相比，募夫作为劳力的比例要明显大一些。就宋神宗一朝而言，由于水利建设主要集中于熙宁期间，所以募饥兴役的次数多、地域广，既有利于发展生产、开辟财源，又可收控制冗兵、节裁冗费之效。

二、熙丰农田水利建设的经费问题

一般而言，水利建设经费包括：民夫报酬或募夫的工值、木石等建筑材料费与土地占用费。②诸项开支为数不小。熙宁九年(1076)，知制诰熊本说，修御河“自兴役至毕，凡用钱米、功料二百万有奇。今后每岁用物料一百一十六万，………约费钱五万七千余缗”。[5](p2356)元丰三年(1080)二月，知州王孝先说，“淤田、营田司自熙宁七年至十年费钱十五万五千四百余缗”。[21(p7352)元丰六年(1083)，修浚洪泽湖，预计用麦米11万斛、钱10万缗。[3](《方域》17之10)

热衷于农田水利建设的宋神宗与王安石对水利开支并不吝惜。王安石认为，“兴农事自不费国财，但因民所利而利之，则亦因民财力而用也。”[2](p5172)熙宁五年(1072)十一月，王安石与宋神宗讨沦水利经费问题，王安石建议：“陛下若捐常平息钱助民兴作。何善如之!”宋神宗慨慷地说：“纵用内藏钱，亦何惜也。”[2](p5832)由于水利经费得到保证，熙丰时期水利建设取得了前所未有的成绩。这一时期水利经费来源与筹集，概括说来，盖有以下诸项：

1.摊派于民 摊派水利经费自古皆然，宋神宗时也不例外。熙宁二年(1069)十一月十三日诏降的《农田利害条约》中规定：水利经费先“纠率众户”，“民力不能给者”许“连状借贷支用”，百姓应“出备名下人工物料”，而不出或不按时出者即“有违约束者”，要给予“科罚钱斛”。[15](p263～264)熙宁三年(1070)，李竦计算一项水利建设的工料经费说：“以顷亩多少为率劝诱出备工料”。[3](《食货》7之22)熙宁五年至六年间，提举两浙路水利官郏亶经度苏州一项水利工程：“自三等(户)已上至一等不下五千户，可量其财而取之，则足以供万夫之食与其费矣”。[9](卷19《水利上》)沈括代替郏亶提举两浙农田水利，采取按田亩出钱的办法，“令一亩田率二百钱，有千亩即出钱二百千”[2](P6557)，郏亶、沈括摊派经费的一个共同特点：就是抑制富户。因此，郏亶遭到当地有力之家“践蹂”，[2](p5824)沈括也遭到田产在苏州的参知政事吕惠卿的强烈抗议。[2](p6557)。同理，农田水利法遭到当时反对派的抨击、诋毁，农田水利也被列入司马光所说的朝政“六大缺失”之一。[7](卷117《上神宗应诏言朝政缺失》)

2.鼓励富民出资 在私有制占绝对统治地位的宋代，土地多为私人、尤其为少数大地主所拥有。政府所进行的农田水利建设对下层老百姓固然有利，然受益最大者莫过于大土地拥有者。若上述按户等高下、资产多少摊派对富户有明显的强制性的话，那么晓之以理、劝其出资，则是取其自愿。熙宁二年(1069)颁降的《农田利害条约》就明确规定：“如是系官钱斛支借不足，亦许州县劝谕物力人出钱借贷，依例出息，官为置簿及催理。诸色人能出财力、纠众户、创修兴复农田水利，经久便民，当议随功利多少酬奖。其出财颇多、兴利至大者，即量才录用。”[15](p264)熙宁五年十二月二日，宋政府重申这一政策。[3](《食货》7之25)于是，便有自出钱兴修水利的现象。史载：金州西城县民葛德出“私财修长乐堰，引水灌溉乡户土田”，宋神宗诏授金州司士参军，赐度僧牒10道。[2](p6217)[5](p2371)熙宁八年二月，司农寺上言“乞更酬奖”葛德之举，宋神宗再次颁诏赐度僧牒10道。[2](p6348)熙丰时期一道度牒不过130贯[16](p743)，10道才为钱1300贯，数量不大，仅仅是对私人出钱兴利的一种奖励，但体现了政府能兑现承诺的精神。这在封建时代同样显得可贵。从现有文献记载来看，私人出资兴修水利比较罕见，宋政府两次颁诏“奖谕”葛德，就说明这种义举十分少见，更说明富人主动出资者稀有，在熙丰农田水利建设中作用并不大。

——————————————

① 《长编》卷228，熙宁四年十二月丙寅，第5556页。又见《长编》卷350，元丰七年十二月末，第8397页。但《长编》卷221，熙宁四年十二月辛丑，第5384页，记神宗语曰，“厢军五十余万”。而《长编》卷262,熙宁八年四月甲子，第6375页，记王安石语曰，“今厢军诚少，禁兵亦不多。”据此。熙丰军数22.7万是可信的。

② 此据施正康：《宋代两浙水利人工和经费初探》，载《中国史研究》1987年第3期。此文虽论述两宋两浙地区，但可以大致反映水利经费开支项目。

3.政府拔支 组织大型水利建设，改良兴造农田，是国家经济职能之一。对农田水利颇感兴趣的宋神宗与王安石，对筹措水利经费付出了切实的行动。或无偿调拨，或给予借款，次数之频、数量之大、形式之灵活，非其它朝代所能相比。其拨款形式主要有以下几类：

第一，动用“陂湖遗利钱”。“陂湖遗利钱”是国家“公田之赋”。据曾巩称：越州有鉴湖，溉田“由汉以来几千载，其利未尝废也”。“宋兴，民始有盗湖为田者”，“至于洽平之间，盗湖为田凡八千余户，为田七百余顷”。[1](卷13《越州签湖图序》)[5](p2406)宋政府自不会轻易地让私自围湖造田者恣意逃税，不知从何时起开始征收田租。陂湖属于国家所有，鉴湖田租当是“公田之赋”。这笔收入比较可观，宋徽宗政和元年(1111)，有人说：“越州有鉴湖，租三十万，[在]法许兴修水利支用”。[3](《食货》7之33)①引文中所述“[在]法许兴修水利支用”，当指熙宁之法。据记载，熙宁七年(1074)四月八日，沈括说，“先奉朝旨许支两浙陂湖等遗利钱兴修水利。近勘会本路先管遗利钱额，及再差官根究.兴修见未周遍，已见贯万[疑为‘石’]不少。”[3](《食货》7之27)越州湖属于“两浙陂湖”，因此“在法”即是指熙宁七年的“朝旨”。朝廷允许支用陂湖等遗利钱以兴修水利，是官府支持水利经费的一种形式。

第二，官府借贷。宋代借贷业比较发达：就债权对象而言，有私人之间借贷、官民之间借贷、官府之间借贷;就性质而言，有商业借贷、消费借贷和生产建设借贷。宋神宗时，农田水利建设多属于官府间、生产建设性借贷。熙宁二年(1069)所公布的《农田利害条约》就明确规定：

应有开垦废田、兴修水利、建立堤防、修贴圩焊之类，工役浩大、民力不能给者，许受利人户于常平广惠仓系宫钱斛内，连状借贷支用。仍依青苗钱例，作两限或三限送纳。[15](p264)

熙宁五年(1072)十二月二日、元丰元年(1078)四月，重申这一规定说：

开废田、兴水利、建立堤防、修贴圩焊之类，民力不能役者，许受利人户具合费用数目，贷常平等钱谷，限三年两料输足，岁出息一分②。[2](p7069)[3](《食货》1之29、7之25、7之30、53之12)，[5](p2373)

这一规定是官民之间的借贷，利息仅为一分，但毕竟是有偿有息借贷。

熙丰农田水利建设中的借贷常常为官府之间的借贷。熙宁八年(1075)四月，诏从王安石之请说，“江宁府昨借常平钱米修农田水利，如限满未足，更展一年”。[2](p5400)③此则史料记述的是江宁府与提举司之间的借贷关系。同年十二月，“诏司农寺以河北两路坊场钱或借免役宽剩钱二十万，给河北水利司”使用。[2](p6633)元丰二年(1079)四月，又诏司农寺出坊场钱10万缗给导洛通汴司使用。次年二月，又诏给导洛通汴司坊场钱20万余缗，用作兴修经费。[2](p7231,7354)河北水利司、导洛通汴司为兴修水利的机构，这几则史料记载的是司农寺与之借贷或转借关系。就史料记载来看，熙丰时期围绕水利经费而发生的官方间借贷关系，一般不提利息与利率，大概官方间关于水利经费的借贷没有利息，仅还本即可，即属于官府间互相转借、移用。

————————————————

① 《宋史》卷97《河渠七》，第2406页，记南宋初为10万斛。

② 《长编》卷289，元丰元年四月壬戌，第7069页;《宋史》卷95《河渠五》，第2373页;《宋会要·食货》53之12，《宋会要·食货》1之29、7之30。关于出息问题，史载不一致。《宋会要·食货》7之25记为“二分”，其它均为“一分”。既为长期贷款，又是鼓励性借款，可能为“一分”息。

③ “昨”指“熙宁七年正月”，据《长编纪事本末》卷73《水利》第2344页，记赐江宁府常平仓5万石修水利。

第三，赐给水利经费。皇帝“赐给”水利经费，一般都无需偿还。其实这些钱谷都来自百姓，只不过以“皇恩”的名义部分返还给百姓。但这种“赐给”对象是农田水利兴修者，即投资于生产建设，还是值得肯定的。前文已论述，国家为解决水利劳工伺题，将救饥与农田水利结合起来。同理，为解决经费紧张之势，政府用有限的钱谷将救死扶伤与农田水利建设有机地联系起来，一举两得。

宋仁宗时，名臣范仲淹算过这样一笔帐：饥荒时，国家用9000石或15000石米作水利经费，兴修水利工程，保证旱涝有收，则苏州一年可以纳两税米30万石，又可提供“官私之籴”米数百万斛。政府投入与产出比至少为一比二十或一比三十。[10](卷11《上吕相公并呈中丞咨目》)这个道理，王安石与宋神宗都十分清楚。王安石曾说：“募人兴修水利，即既足以賑救食力之农，又可以兴陂塘沟港之废”，一举两得。[2](p5777)宋神宗对于工赈也明确表态：“纵用内藏钱，亦何惜也。”[2](p5832)[5](p2370)因此，在熙宁时期，以“赐给”名义下诏拨支钱谷、募民兴利的情况甚多。

熙宁五年(1072)二月，诏赐两浙常平谷10万石。赈济浙西水灾州军，“仍募贫民兴修水利”。[2](p5586)熙宁六年六月，诏：“自今灾伤年分，除于法应赈济外，更当救恤者，并豫计合兴农田水利工役人夫数及募夫工直，当赐常平钱谷，募饥民兴修。”[2](P5966)“当赐常平钱谷、募饥民兴修”是一原则性规定，故无明示数量多少。同年十二月，赐淮南西路常平米3万石，募饥民兴修水利。[2](p6059)熙宁七年正月，诏赐江宁府常平米5万石兴修水利。[2](p6077)是年二月，河阳府报告说，连年灾伤，常平仓赈济斛斗不足，乞兼发省仓，“诏赐常平谷万石兴修水利及赈济饥民”。[2](p6082)同年八月，诏从河北西路转运司之请，“灾伤路募召缺食或流民兴役，朝廷赐米”。[2](p6242)同年十二月，诏淮南东路于司农寺内“与上供粮五万石”，“募饥人修水利”。[2](p6298)熙宁八年三月，又赐京东路常平米5万石，募民兴利。[2](p6361)

除了诏赐钱谷外，还诏赐度牒之类。元丰二年(1079)，河北水利司缺经费，出主簿、斋郎告牒募人入钱，久无应募者，于是“赐澶州度僧牒六百五十”道，[2](P7282)以每一道130贯计，约为钱84，500贯，也是一笔不小的支助。

皇帝诏赐的钱谷一般是不用偿还的。但也有个别现象，似乎要偿还。如熙宁七年(1073)正月，诏“赐江宁府常平米五万石修水利”。[2](p6077)但是一年后，即熙宁八年四月，又诏令“江宁府昨借常平钱米修农田水利,如限满未足，更展一年”。[2](p6400)当然，二次诏令是否所指一事，恐仍须进一步考证。即便如是，恐也是个别现象。

上述关于筹集水利经费诸方式中，借贷与赐给有两点需要注意：一是，几乎所有借贷、赐给钱谷的事例，多集中于熙宁期间，这不是摘取材料之故，而史载确实如是。这个现象说明，赞同支持农田水利建设的宋神宗，于熙宁年间一再诏令赐给、借贷钱谷，鼓励兴修农田水利，与王安石的努力和争取分不开;元丰期间，王安石罢相，单独主持新法的神宗显得力不从心或无暇顾及农田水利建设，导致农田水利建设大大减少，水利经费开支也随之减少。故史载自然甚少。二是，诏令借贷和赐给的钱谷，多来源于常平仓。这说明常平仓在熙宁时期发挥了重要作用。而此前诸朝常平仓谷少本小，很难发挥支援生产建设的作用。宋代常平仓之所以能在熙宁时发挥突出的作用，与王安石的常平新法的实施有着密切关系。①

————————————————

① 马玉臣：《王安石对宋代常平仓的改革及其影响》，《烟台大学学报》2002年第1期。