刘秀改革兵制的主要内容是在建武六年罢都尉官、罢都试——即一年一度的以郡为单位的军事演习，建武七年复员军队，减少地方兵，包括减少边郡亭障吏卒。这直接影响着当时的社会稳定，对后来的边防不力也有着一定的影响。但这个影响不在于直接削弱边防力量，而在于军队素质和将帅才能的低下(详下)。因为在减少地方军队的同时，随着局势的变化，郡县兵陆续有所恢复，征兵制度并没有改变;虽然罢都尉，但并没有废除郡政府的军事职能，而是将都尉的职能并于太守，罢都尉的原因是当时人口虽及西汉的百分之三十而地方政府的官吏却和西汉相同，其目的是减少财政开支，避免十羊九牧带来的新灾难。在边郡，则另外设置了直属于中央的屯驻军以被警急，如黎阳营、雍营等，另外还有各种名号的将军所领的军队专门担任守边任务，所领人数虽然不多，但根据需要随时增减关于东汉兵役制度和军事体制的变化，参见拙作《秦汉兵制研究》，《徐州师范大学学报》，1991年,《秦汉史专题研究》。。所以，不能将刘秀的罢郡国兵、罢都尉官和边防不力直接划等号。?

东汉后期的政治腐败确实是边患迭兴的原因，但是，东汉前期的政治则是清明的。光武、明帝、章帝都以严格吏事著称，权纲总揽，御下甚严。《后汉书•申屠刚传》云“时(建武年间)内外群官，多帝自选举，加以法理严密，职事过苦，尚书近臣，至乃捶扑牵曳于前，群臣莫敢正言。”《第五伦传》云光武“承王莽之余，颇以严猛为政，后代因之，遂成风化。” 建武初年，朱浮任执金吾，见“帝以二千石长吏多不胜任，时有纤微之过者，必见斥罢，交易纷扰，百姓不宁”。于建武六年上书劝谏，云“……间者守宰，数见换易，迎新相代，疲劳道路。寻其视事日浅，未足昭见其职，既加严切，人不自保，各相顾望，无自安之心。有司或因睚眦以骋私怨，苟求长短，求媚上意。二千石长吏迫于举劾，惧讥刺，故争饰诈伪，以希虚誉”。指出“物暴长者必折，功卒成者必亟坏，如摧长久之业，而造速成之功，非陛下之福也。”(注：《后汉书》卷三十三《朱浮传》，第1141—1142页。)明帝较之刘秀有过之而无不及，“性偏差，好以耳目隐发为明，故公卿大臣数被诋毁，近臣尚书以下至见提拽。尝以事怒郎乐松，以杖撞之。松走入床下，帝怒甚，疾言曰‘郎出，郎出’。……朝廷莫不涑栗，争为严切，以避诛责。”钟离意曾上书要明帝宽以治吏，但“帝不能用”。(注：《后汉书》卷四十一《钟离意传》，第1409页。)《后汉书•循吏传序》曾总结其时之政风云：“建武、永平之间，吏事刻深，亟以谣言单词，转易守长。”章帝即位，一仍其旧，《后汉书•陈宠传》云“肃宗初，为尚书。是时章帝承永平故事，吏政尚严切。”类似记载甚多，本文不再一一列举。只要明白东汉前期的政治特点就行了。显然，笼统地将东汉边防不力归结为政治腐败也是不够全面的。　笔者看来，东汉边防萎缩的原因固然多样，在不同时期也有不同表现，但是总根源则是刘秀的偃武修文的基本国策。《后汉书•光武帝纪》载建武十七年十月，刘秀“幸章陵，修圆庙，祠旧宅，观田庐，置酒作乐，赏赐。时宗室诸母因酣悦，相与语曰：‘文叔少时谨信，与人不款曲，唯直柔耳，今乃能如此’。帝(刘秀)闻之，大笑曰‘吾理天下，亦欲以柔道行之’。”这“柔道”的核心就是“退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛”，⑦

《后汉书》卷一下《光武帝纪下》，第68、85页。)其目的就是“总揽权纲”。所谓“退功臣”的内容就是给予功臣以高爵厚禄而不以典权，使之颐养天年。这首先体现在解除功臣兵权上。称帝之初，刘秀曾经设置了很多将军之官，从建武十三年开始，统一战争渐近尾声，刘秀则逐步地收回兵权，是年“罢左右将军官”，右将军邓禹、左将军贾复主动交还兵权，以特进的身份奉朝请而已。随后建威大将军耿弇、诛虏大将军刘隆、建义大将军朱佑先后交出大将军印绶。

详情各见《后汉书》本传。)到建武十五年，云台二十八将中的大部分先后去世，健在的或者早已交出兵权或者因故免除军职(杜茂“坐断兵马禀缣，使军吏杀人，免官”(注：《后汉书》卷二十二《杜茂传》，第777页。))，继续指挥军队的只有吴汉、王霸、马成、马武数人而已。建武十五年以后，因为形势的需要，刘秀也曾经启用过那些已经交出兵权的功臣指挥军队，但只是个别现象。其次，不以功臣担任实际职务。中央的三公九卿不使用功臣，郡守也绝少授予功臣 ，当时，“列侯唯高密(邓禹)、固始(李通)、胶东(贾复)三侯与公卿参议国家大事，恩遇甚厚”。其余大多在列侯之上加一个“特进”的名号“奉朝请”而已，也就是在规定的时间里给刘秀问问安、露露脸，对朝政是不置一词的。就是邓禹、李通、贾复三人能够“参议国家大事”，也只是“参议”而已，这三个人知道刘秀不欲功臣掌权的心思，主动让权，在“参议国家大事”的时候，是能少说就少说。?

所谓“进文吏”，就是大量使用知识分子(这里的“文吏”不是狭义的文法之吏)。刘秀在戎马倥偬、南征北战的岁月里，即以“爱好经术”的形象称誉于群雄之中，每占一地，“未及下车，而先访儒雅，采求阙文，补缀漏遗。先是四方学士多怀协图书，遁逃林薮。自是莫不抱负坟册，云会京师”。“建武五年，乃修起太学，稽式古典，边豆干戚之容，备之于列，服方领习矩步者，委蛇乎其中”(注：《后汉书》卷七十九上《儒林传上》，第2545页。)。全国统一以后，每每在议论朝政时，和群臣讨论经义，“每旦视朝，日仄乃罢。数引公卿、郎、将讲论经理，夜分乃寐……虽身济大业，兢兢如不及，故能明慎政体，总揽权纲，量时度力，举无过事。退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛”。⑦

不过，无论是“访儒雅”、“求阙文”，还是和“公卿、郎、将讲论经理，夜分乃寐”，刘秀目的不完全是对经术的爱好，而是为了把那些原先归附于王莽、以后因为天下大乱而彷徨无所归依的儒生们收归帐下，以免被其他割据势力所用。投到刘秀驾前的儒生们在领取俸禄的同时，也就失去了独立思考、批评现实的自由，只能全心全意地按照既定程序、完成岗位责任，否则，轻则免职，重则下狱，直至丢掉身家姓命，像上述的“捶扑牵曳”、当庭杖责，实在是算不了什么。在刘秀“严切”的政治下，这些儒生们很快变成文法之吏了。所以，刘秀标榜的以“柔道”治天下是有特殊指向的，这个“柔”是指对开国元勋的处理方式而言，用“柔道”解除元勋们的军政权力，巧妙地避免了功臣们权重镇主的尴尬。而对于新选用的这些“文吏”而言，是不存在什么“柔道”的。范晔曾谓刘秀“高秩厚礼，允答元功;竣文深宪，责成吏职”，《后汉书》卷二十二《马武传论》，第787页。)是十分确当的。?

通过上述的一进一退，刘秀偃武修文的目的是达到了，“戢弓矢而散马牛”。开国元勋也好，新进的“文吏”也罢，都要远离武事，专心事“文”。在当时历史条件下，这有利于君主集权和社会秩序的恢复和稳定。但是，偃武修文的结果就是边防不力、民族矛盾复杂。这直接体现就是导致军队素质的降低。