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政府主导的缺失与近代军工业的衰落之探究
论文关键词:近代 军工业 清政府
论文摘要:近代军工业的兴办是中国近代最早的工业化尝试,其由盛及衰的过程折射了近代工业化所面临的困境与局限。探讨近代军工衰落的原因,清朝中央政府的消极政策则是关键因素。本文从舆论环境、经费保障、人才储备等方面入手,检视清政府的军工业政策。正是由于政府主导作用的缺失,近代军工业的大好开局终成昙花一现。
梳理以往学界在“洋务运动”领域的研究成果,不难发现,多数学者将近代军工业衰落的原因主要归结为企业的官营模式①,认为与封建政府同质的企业管理模式滋生了腐败、低效等问题,蠹蚀了企业肌理。笔者认为,军工企业背后的官方角色实际上是一个庞杂的范畴,不同的利益集团对军工企业的认知亦存在较大差异,其中尤以地方督抚与中央政府的对立最为焦灼,二者力量的消长对近代军工业的发展产生深远的影响。
镇压太平天国以后,清朝的政治结构发生了深刻变化,军工集团的崛起削弱了中央集权,如此造成的后果是,一方面,督抚成为地方的实权派,形成了军工业得以开展的政治基础,另一方面,地方督抚虽然拥有很大的自主权,但决策权仍然掌握在守旧的满族贵族手中。与地方督抚的积极态度不同的是,保守的清廷权贵既没有严密筹划,又缺乏贯彻的决心,把军工业仅仅看做是维护自身统治的权宜之计。可见,兴办军工企业的过程中,既有地方督抚的殚精竭虑,又有中央政府的消极掣肘,不宜以“官营”之说笼统概括。
纵观世界近代工业发展的历程可知,对于后发展国家,尤其是奉行农本经济的封建国家来说,能否顺利走上工业化道路,强有力的中央集权是关键因素,统治者的远见卓识和坚定信心是重要保证,日本明治维新即是很好的例证。反观清朝中央政府,在军工企业的资本筹集和人才储备上始终未能发挥出应有的效力,甚至连正面的舆论环境也很难维系,军工企业的衰落也就在所难免了。
一
近代军工业初兴时期,地方督抚积极奔走,总理衙门又与之遥相呼应,进展比较顺利,国家颇有些振奋的迹象。但随着工业化向纵深挺进,清廷的急躁情绪日益凸显,尤其是随着每年数百万库银的投入,更急于看到立竿见影的效果。然而移植西方工业体系毕竟是漫长和复杂的过程,不能一蹴而就,清廷对此显然缺乏深刻认识。
每当消极的朝议作祟,清廷的信心就会动摇。如福州船政局在1866至1871年的五年中,支出经费超过500万两,大学士宋晋上书指摘船政局靡费无功,请奏裁撤船政局[1](第五册,P105-106)。宋晋在经费上大做文章,击中清廷的“软肋”。针对宋晋的弹劾,清廷谕令各省督抚“通盘筹划”。在军机处发给各省督抚的上谕里称:“如果制造适宜,可以御辱,自不应惜小费而堕远谋。若如宋晋所奏,是徒费帑金,未操胜算,即应迅筹变通。”[1](第五册,P106)但同时又说:“暂时停止,固节省帑金之一道。”[1](第五册,P109)态度模棱两可,然而倾向也很明显,“廷旨虽下其议,而语意在于裁撤”[2](P156)。西太后的态度也与顽固派的立场暗合,对船政颇多疑虑。李鸿章曾向沈葆桢透露西太后对船政事务“其义不甚以为然”,“微露诿阻之辞”[3](卷13,P2)。恭亲王奕讠斤虽然支持船政,但迫于“京朝士夫不顾念中外大局,讼言船政之非”的压力,“心知其理,而怵于成效之难,亦遂淟涊依违”[3](卷13,P2)。若非曾国藩、左宗棠、李鸿章等封疆大吏纷纷挺身力保,刚刚起步的船政事业险些就被断送。主持军工业的洋务派深受清廷的摇摆之苦。特别是当企业遇到困难,保守派的鼓噪愈发猖獗之时,清廷非但不能澄清舆论,为军工业的发展破冰护航,反而态度游移,动辄发动“通盘筹划”,使得地方督抚不胜其烦地说服清廷以坚定决心,在经营企业之外,更增添不必要的负担。李鸿章在给曾国藩的信件中曾表示出对前景的忧虑:比之东洋的明治维新,君臣一心,后来居上,反观本国“则一二外臣主之,朝议夕更,早做晚辍,固不敢量其终极也”[4](《遵议轮船未可裁撤仍应妥筹善后经久事宜折》,第251号,P386)。无奈之情溢于言表。
二
由于生产方式的特殊性,只有在大量的资金投入下,现代化的军工企业才能正常运转。同时又因为生产性质的特殊性,军工企业是国家安危所系,必须优先发展。特别是处于转型时期的后发展国家,工业基础薄弱,国防压力巨大,尤其要对军工业倾注心血,坚持长期稳定的财政倾斜。
清朝在军工上的经费支出,起初还颇有决心,尤其是对江南制造总局和福州船政局的支持尤为卖力,这也是两局在短短几年内就初见成效的主要原因。但是清廷把在军工业上的支出始终看做是沉重的负担。从第二次鸦片战争到中法战争之间短暂的二三十年和平,使清廷放松了警惕,对军工制造态度日趋敷衍,出现了压缩经费挪为他用的现象。而且用于军工的经费多出自所在省份的海关关税和厘金,与地方经济挂钩,来源不稳定。例如在1878年,由于福建水患频繁,省财政收入剧减,殃及福州船政局,出现了“月款支绌、悬釜待炊”的局面,为了渡过难关,船政大臣吴赞诚不得不裁撤一批工匠,生产规模压到了最低限度。
经费短缺几乎成了每个军工企业最为头疼的难题。1876至1879年吴赞诚担任船政大臣的三年间,共上报奏折和公函67件,其中要求解决经费的就达31件之多,奏报造船情况的只有10件[5](P497)。由于经费无法保障,福州船政局技术进取的速度大幅收缩,技术更新方面不但远远落后于西方列强,甚至被后来居上的日本甩在身后。福州船政局在1890年前与日本海军省的横须贺、吴和佐世保三大船厂相比略占优势,在造船数量和吨位上远远超过日本三大船厂的总和,在技术移植的水平上也高出一筹[5](P550)。但在1890年以后,由于造船经费被随意缩减,船政局经常陷入“等米下锅”的窘境,先进的造船技术无用武之地。而此时的日本军舰制造水平却在迅猛提升,福州船政局则丧失了发展的大好时机。江南制造总局也同病相怜。在甲午战争爆发前,两江总督刘坤一对江南制造总局的生产情况不无忧虑:“近因经费支绌,各局制造军火,均已分别减停。兵事一兴深恐后难为继。”“沪、宁两机器局,限于经费,规模未能扩充,所出军火无多,难期源源接济,不得不取资外洋。”[6](P319)