3、农村义务教育投入以县为主和县乡财政普遍困难之间存在矛盾
1994年分税制改革以后，我国财政收支变化呈现出财政收入重心上移、支出重心下移的特点，财力分布的横向不平衡和纵向不平衡程度加深。财力分布的横向不平衡意指同一级政府人均财力的地区差距拉大。与1994年相比，2001年按财政供养人口计算的人均财力的增幅分别为：东部155%、中部131%、西部98%，2001年东、中、西部人均财力之比为1:0.46:0.49(财政部财政科学研究所，2004)。财力分布的纵向不平衡意指不同层次政府的人均财力差距拉大。2001年，按总人口计算的人均可用财力为：中央和省27228元、地市6869元、县乡435元，按财政供养人口计算的人均可用财力为：中央116190元、省74696元、地市57444元、县乡17180元(胡延品，2003)。财政收入重心上移(财力向中央和省级政府集中)，财政支出的责任则层层下落到基层政府，这样就不可避免地造成农村地区，特别是农村贫困地区的县乡财政出现较为普遍的困难局面。以四川省为例，2000年全省187个县中119个拥有当年赤字;2000年末乡镇债务余额195.71亿元，相当于当年全省财政预算内收入的83.7%;当年有欠债的乡镇4172个，占实际建制乡镇的82.6%(课题组，2004)。县乡财政普遍拮据使得维持县乡政权的基本运转(即保证财政供养人口工资)都捉襟见肘，更谈不上保证教育、卫生等公共产品的充足供给和提供经济发展所需的资金了。
在义务教育发展政策方面，自1986年《义务教育法》颁布以来，发展义务教育成为县乡政府的重要职责之一，也是考核县乡政府官员政绩的重要指标，从而义务教育支出成为县乡政府的一项刚性支出。县级政府负责对本地教育发展规划、经费安排使用、教师和校长人事等方面进行统筹管理，乡级政府则具体负责义务教育的实施。县乡财政必须承担义务教育发展的责任，而县乡财政又普遍面临困难局面，两者之间存在突出的矛盾。
综上所述，多渠道筹资和以县为主的农村义务教育投入体制使得农村义务教育财政无论在预算内筹资还是预算外筹资方面都陷入尴尬的境地。这一体制的最大受害者是农村贫困地区的学龄儿童，他们从一出生便在现代经济体系中处于不利的地位，而由于不能接受保质保量的义务教育，他们试图通过接受教育来改善自身处境的愿望也难以实现。孩子们今天的受教育状况在很大程度上决定了他们明天的经济地位，一个羸弱的义务教育体系，如何能够承载发展经济、改善未来生活的重任!
三、农村义务教育财政体制改革的政策建议
2003年，中共十六大提出全面建设小康社会的目标，实现这个目标的难点和重点在于农村，2004年年初的中央农村工作会议更把解决三农问题作为全党工作的重中之重。在这样一个大背景之下，对现行的不合理的农村义务教育财政体制进行改革，就不仅仅是教育发展的直接要求，而且与增加农民收入、缩小城乡差距、推进农村整体发展紧紧地联系在一起。
1、立足国情，在农村和城市实行不同的义务教育财政体制
经济基础是决定义务教育投入体制的首要因素。我国城乡经济发展和人民生活水平存在巨大差异，而在经济较快增长的前提下缩小城乡差距是我国经济发展面临的一项长期任务，短期内难有较大改观。经济基础和财政能力的差异使得我国城乡儿童不仅在获得义务教育的机会方面是不平等的，而且所获得的义务教育服务的质量也相差甚远。继续沿用城乡一体的义务教育投入体制将对农村义务教育发展非常不利，因此，应正视城乡差异问题，在现阶段对城市和农村实行不同的义务教育财政体制。
2、普及免费义务教育从农村地区开始，实行单一渠道筹资和普通财政与教育税相结合的义务教育筹资体制
义务教育的基本特征体现为免费性、强制性和全体性，其中免费是前提，因为只有免费才能实行强制入学，才能保证所有适龄儿童入学。鉴于我国目前的经济实力和财政能力，要实行免费的义务教育存在巨大困难，故而政府的官方文件中只提“普及”而从不提“免费”，义务教育的筹资也就名正言顺地可以借助政府预算外的渠道。如前所述，这种“普及而不免费”的义务教育在农村地区(特别是农村贫困地区)将因预算内资金和预算外资金的双重压力而无法实现，即便勉强实现也是保量不保质的低水平教育。因此，如果限于财力不能在全国范围内普及免费义务教育，那么可以考虑首先在农村地区(特别是农村贫困地区)实施免费义务教育，待国家经济实力达到一定水平后再在经济发达地区推行免费义务教育。相应地，义务教育在农村地区实行完全由财政负担的单一筹资渠道，而在经济发达的地区仍保持多渠道筹资体制。在这里可以借鉴韩国的经验：韩国的义务教育经费中有较大一部分由非政府渠道筹措，但由于采取了普及免费义务教育从岛屿、偏僻地区向大、中、小城市推进的策略，不但保证了落后地区义务教育的普及，也实现了义务教育的均衡发展(高如峰，2003)。
目前我国义务教育发展的基本原则是“分区规划、分类指导”，即以省区为单位，根据各省区经济发展程度由高到底的顺序，把全国普及义务教育的工作划分为一片地区、二片地区和三片地区，并对各片普及义务教育的进度和目标提出不同要求：首先要求一片地区普及，然后二片地区，最后是三片地区。笔者认为应对这一原则做出重大调整：一是将发展目标从“普及义务教育”改为“普及免费义务教育”;二是在工作步骤上优先考虑经济欠发达地区，即普及免费义务教育并从农村开始，逐步向城市推行。在农村普及免费义务教育也应分阶段进行：先考虑贫困地区，然后再考虑经济较发达的农村地区。至于免费的内容，现阶段可只免除杂费，待条件成熟后再免除教科书的费用。
在明确了财政是农村义务教育的唯一筹资渠道之后，接下来的问题是如何为义务教育筹资。从世界各国的情况来看，解决这一问题有三种方式：一是完全由政府普通财政提供，即政府不单独开征用于教育的专门税种，而是从政府普通财政中划出一定比例用于义务教育，这是当前大多数国家筹措义务教育经费的普遍做法(如日本、德国、英国、法国、印度、泰国、埃及等国)。二是独立开征教育税，将教育财政完全从普通财政中独立出来，义务教育经费全部由独立开征的定向用于教育的特定税收收入提供。采用这种方式的国家很少，韩国是其中之一。韩国规定了几类中央税和地方税税收收入中用于教育的比例，并将所有教育税收入单独列入中央财政预算，然后按照各地人口比率以“地方教育让与金”的方式拨付给地方教育行政部门(高如峰，2003)。第三种方式是将普通财政与开征教育税相结合。譬如美国的义务教育经费由联邦、州和地方学区共同分担，其中联邦和州的经费来源于普通财政，而地方学区的经费来源于地方征收的财产税。2003年在全国范围内实行农村税费改革以前，我国农村义务教育的财政性经费也来源于普通财政和独立开征的农村教育费附加两个渠道，2003年之后则只剩下普通财政一个渠道。笔者建议我国仍应采用第三种方式，否则由于县级财政税源不稳定，仅仅依靠普通财政难以保证县级政府对义务教育的投入。具体操作上宜参照美国的做法：县级政府开征财产税并规定一定的比例用于义务教育。与农村教育费附加的累退性不同，财产税是累进的，而且其税基将随着经济的发展而迅速增长，能够为县级政府提供稳定的大宗的税收来源。
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