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从 2003年开始 ，为解决费税改革后农村义务教育经费严重短缺的局面，中央和省级财政普遍加大了对县级财政的教育转移支付力度。随着财权重心的变化 ，农村地 区的义务教育管理权限，也由“分级管理”向以县为主快速过渡。以县为主的农村义务教育管理体制相比此前以乡镇为主的管理体制有了很大改善，但各地在具体实施这一新管理体制时存在诸多问题 。
一、 义务教育学校内部管理体制存在的主要问题
学校内部管理体制是领导和管理学校的根本制度 ，支配着学校的全部管理工作。管理体制的合理与否，直接关系到学校运行的效率。学校内部管理体制涵盖学校内部的领导体制 、管理机构 、管理制度 、人事制度和分配制度等I1l，而又以改革难度最大的人事制度和分配制度为主 。目前 ，农村义务教育学校内部管理体制越发跟不上教育深度变革的步伐了。
作为教育体制改革的重要组成部分，学校内部管理体制的改革主要表现在 ：学校工作运行机制方面实行校长负责制 、教职工岗位责任制;学校工作动力机制方面完善奖惩制度 、实行校内结构工资制;在学校工作的保障机制方面完善教育立法。[21以县为主的教育管理体制 ，撤销了 乡镇 原有的教育机构 ，成立了 乡镇 中心学校 ，将学校的人权 、财权和事权上划县统一管理。有效的解决了人浮于事的问题，有利于全县统一运作 ，同时也有利于学校管理者有效的管理学校。然而 ，当前的农村义务教育学校内部管理体制依然存在很多问题 ，主要表现在以下几个方面 ：
(一)教师 岗位聘任制和 岗位 负责制尚未完善
一是教师岗位聘任制还不完善，监督机制欠缺。这主要表现在教职工的优化组合机制尚未完全形成竞争激励机制的作用受到一定程度的限制，难以实现真正意义上的聘任制;聘任的程序不规范 ，监督机制不健全;落聘人员无法得到妥善安置。同时，学校教职工余缺不均，内部教职工比例不合理，一些学校管理人员和后勤人员超编，导致人浮于事，而一些科 目却教师短缺。贫困地区的义务教育学校的人力资源的配置非常不合理，边缘贫困地区义务教育学校内部教师严重短缺 ，主要表现在 ，乡镇学校 紧缺专业 的科任教师，由县教育局指定进来的教师有的是非急需专业的教师或一些不能胜任工作的教师;乡镇教育组撤销以后，原有的教育组的人员全部分流到各中小学 ，而这部分教师不能胜任教师工作，多数仍承担教育行政工作，导致学校行政人员超编严重。
二是教师岗位负责制尚未完善，激励和竞争机制不足。不少学校管理缺乏激励机制，仍然存在“干多干少、干好干坏一个样”的现象。目前有些学校在量化考核教师的工作时，仅仅以教师的工作量、学生的考试成绩和升学率的高低来评价教师的劳动质量、工作绩效，这种不全面的评价方式对教师的工作行为产生误导，不利于教师专业化的发展，更有碍于学校的改革。
(二)内部分配制度不合理，挫伤教 师的工作积极性
以县为主体制下 ，义务教育学校的教师工资有了基本保障 ，但各地工资标准不均衡。虽然实行了教师聘任制 ，奖金 的发放打破了一刀切的惯例，但是各地的工资标准存在差异，有些地区工资标准并未随其他行业的涨幅而做相应的调整。教师的奖金所占教师收入比例小或几乎没有奖金，导致教师工作积极性不高甚至乱收费。这些都对分配制度改革造成了很大的阻力 ，加上领导层求稳怕乱 、教职工固守平均等原因，结构工资制在现实中无法取得实质性 的突破 ，分配差距难以拉开 ，毋庸置疑，合理配置的教师队伍、高质量的师资水平 、和谐融洽的师生关系均是学校得以良性运转的重要前提 。教 币的积极性无法得到充分调动势必会影响到整个学校的发展。这种工资分配的怪现象不仅无法调动教师的工作积极性和创造性，甚至会挫伤广大教师的积极性 。
更重要的是 ，历史遗留的拖欠教师工资问题仍悬而未决 。工资上划到县以前，乡镇拖欠教师的工资，县级部门不愿出资 ，乡镇和县相互推诿责任 ，都不采取积极措施去解决问题。工资上划后，教师的工资发放得到了基本保障 ，县域内教育差距不断缩小，资源不断优化组合 ，但 是由于经费限制 ，学校无法使用经济杠杆对教师进行 奖惩 ，此外 ，在以农业生产为主的农业县和部分贫困县里，某些义务教育学校教育资源相对匮乏 ，不具备实施以县为主的管理体制的条件，乡镇教师工资仍然不能按时足额发放 ，教师的积极性和主动性得不到充分地调动和发挥，无法实现学校的良性运转。
(三)内部管理机构设置缺乏活力
我国学校 内部管理机构设置依然把科层制作为遵循的范式。农村义务教育学校内部也无一例 外的贯彻着科层制的传统范式。从纵向分析，我国学校内部管理机构的设置分为高层、中层和基层三个层次，每个层次都包含着党 、政、工三大系列的工作。网科层制下的学校内部机构设置有着明显特征：层次清晰，管理方式主要是自上而下的贯彻领导意图;上下级部门沟通交流频繁 ，党政领导以下的管理层之间的横向关联性 不强 ;学校内部组织系统的分类标准不统一、组织功能定位不明确。其弊端是显而易见的，不利于学校教育的创造活力和师生的创造性的激发。农村虽然实施以县为主 的政策，但是并没有触动学校内部管理机构的科层制设置范式，仍然保留着“上级决策，下级执行 ;一人指挥 ，众人行动;统一任务，逐级演绎：套路相似 ，结构雷 同”的运行机制，学校内部缺乏自下而上的主动参与性和 自主决策权。
二、义务教育学校内部管理体制革新的政策建议
农村义务教育学校内部管理体制出现的问题，亟需重构义务教育学校内部管理体制。在以县为主的体制下，为了促进学校内部管理效能的提高，农村义务教育学校需要以校长负责制为核心，积极转变学校 内部工作运行机制、拓展内部动力机制、完善内部保障机制，实现 内部管理体制的革新 。
(一)完善学校内部人事管理制度
建立优化组合的教职工聘任制。县中小学所有任职教师必须具备相应的教师资格，做到持证上岗，对不具备教师资格的人员及时调整出教师队伍。严把教师入口关，对新进人员实行“凡进必考”制度 ，做 到考试与考核相结合。按照公开、平等、竞争、择优的原则逐步建立起“能进能出，能上能下”的新的用人机制和“结构合理，动态平衡”的格局。所有在编教职工必须在学校内部参与岗位竞争，在岗位聘任上，实行低职高聘和高职低聘政策。具体模式或者方案是：二级聘任 ，校长聘任年级组长 ，年级组长聘任教师 ;三级聘任，校长聘任副校长。教导主任，教导主任聘任教研组长，教研组长聘任学科教师;以班主任优化组合，校长聘任班主任，班主任聘任学科教师。凡制订出来的聘任方案一定要经过教职工代表大会讨论通过 ，体现每个教职工的意志。对于体力、精力和智力都不能适应教育教学的教师，可以让其离岗，促进学校内部教师的循环流动。
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