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摘　要：公共决策中的社会参与水平是衡量现代公共决策民主化程度的一项重要指标。公共决策参与程度的高低直接决定着决策的社会认可度和合法性。因此，在我国社会转型的关键阶段，应当从公共决策体制的转型、公共决策参与平台的扩大以及公众决策参与的意识和能力培育等方面加以改革和完善，进一步提高我国公共决策的科学化、民主化、合法化。

关键词：公共决策;社会参与;契约;

公众参与公共决策指的是公众个人或组织通过直接或间接的方式影响公共决策的制定与实施效果的行为。1当前，我国正处于改革的关键时期，不同利益阶层为了维护和扩大自己的利益，政治参与的热情越来越高，政治民主化的要求也越来越强。社会公众不再满足于被动的接受和执行公共决策，而希望参与到公共决策系统中来，更好的表达自己的利益诉求。因此，如何进一步扩大公共决策的社会参与度，提高公共决策的科学化、民主化，是当前迫切需要解决的重要问题。本文就当前我国公共决策中社会参与存在的问题，提出一些建设性的对策思考。

一、我国公共决策中社会参与存在的主要问题

在宪政体制下，公民既是公共权力的来源，也是公共管理的对象。如何在权力受体(即国家和政府)与权力授体(即公民)之间形成一种利益表达的顺畅与真实，就需要在机制和制度方面进行科学的设计。但从目前我们国家来看，主要存在两方面的问题。

一是公民参与公共决策的制度存在制度缺失。从我国现行的公共决策体制来看，存在以下几方面的不足：首先，我国实行的是行政首长负责制，行政决策权基本上集中于行政机关的某个人身上。而行政权又是公共管理职权的最集中体现，也就是说我国公共决策权往往集中于行政首长，集中于某个人。这种首长负责制的行政体制直接导致公民参与行政决策的缺乏。尽管随着我国政府体制改革的推进，政府决策科学化也取得了长足的发展，比如许多政府机构建立的行政决策咨询专家库。但从实践来看，由于我国几千年官本位思想的传统，决策民主思想仍然不足，很多咨询专家库并没有真正发挥多少作用。其次，在我国的宪政体制中，人大是最高权力机构，是民意机构。理论上上说，我国的重大公共决策都必须在人大获得通过，获得社会民意代表即人大代表的多数同意。但由于我国人大制度自身存在的许多不足，比如人大代表的官方性、人大代表的非专职化、人大代表的荣誉化等，导致公民通过人大参与公共决策的渠道效果并不是很理想。最后，作为我国特有的政治制度——政治协商会议制度，虽然近年来各级政协机构在参政议方面发挥的作用越来越大，但由于政协委员民意代表性和民意沟通性的不足，也天然的限制了其政治协商、民主监督、参政议政功能的发挥。

二是公众参与公共决策能力的缺失。社会参与公共决策水平主要取决于两个方面，一个是参与制度，即政府有没有设计好社会参与公共决策的制度和程序，这是前提;另一个就是能力，即公众有没有参与公共决策的能力，这是基础。如果有了参与的制度但公众缺乏参与的能力，那么参与决策的水平就不可能高。公众参与决策的能力主要体现为参与的意识、知识和公共道德等方面。2由于利己主义和功利主义的盛行，社会公众的公共意识还很不够。“事不关己，高高挂起”的心态还比较普遍。因此，尽管近年来政府在许多公民切身利益相关的公共政策进行决策前，都会向社会公开征求意见和建议，举行各种听证会。但是，由于公民公共意识和参与能力的缺乏，很少人积极参加这些听证会。即使参加了，也难以从维护公共利益的角度去提出建议，建言献策。

二、公民参与公共决策问题形成的原因分析

一是市场经济发育还不成熟。在成熟的市场经济社会中，政府、市场和社会是三个相互独立、相互作用而又相互补充的主体，缺一不可，是一个政府、市场与社会共同作用的“三维”模式。市场经济的社会资源的配置主要依靠政府、市场和社会这三个主体在各自有效的领域内充分发挥各自的功用，从而实现有效互补。在计划经济时代，政府是社会资源配置的唯一主体，这使得人们形成一种思维定势：只有政府才能担当公共管理的主体。3因此，虽然我国市场经济已经逐步成熟，市场经济法治逐步完善，但政府职能却依然还没有完全转变过来，对经济社会事务依然习惯于政府大包大揽，习惯于替民做主，替市场做主，而没有去充分发挥市场主体和社会公众的积极性、主动性。这就使得市场和社会公众对政府有着强烈的依赖性，难于提供其参与公共决策的意识和能力。虽然政府一再强调要积极推进政府职能转变，从无限政府向有限政府和法治政府转变，但由于这种转变本身是对政府职权的削弱，对其社会资源掌控能力的降低，也直接影响到政府官员自身的利益。因此，这种转变必然是被动的，需要一个长时间的过程。

二是我国阳光政府建设尚未完成。2008年5月1日起，《政府信息公开条例》正式施行，我国阳光政府的建设开始迈步前行。具体地说，“阳光政府”就是要政务公开，政府除了涉及国家秘密和个人隐私的信息外，所有的政府信息都要公开透明，所有的政府决策都要公开，所有的政府开支都要公开。只有这样，公众参与公共决策才有可能。因为在一个政务不公开甚至是秘密政务的国家，是不可能让公众参与国家公共决策的。但阳光政府的建设是一个系统工程，需要在立法、政府职能转变、官员执政意识等各方面同步发展。尤其是我们这样一个有着几千年封建皇权思想传统的国家，政府官员法治意识是一个逐步深化的过程，它很难一步到位，也不可能一步到位。因此，尽管我们的步伐在加快，但我国阳光政府的建设还依然任重道远，需要一个漫长的发展过程。

三是我国的公民社会尚未发育成熟。公民社会是人类政治生活向文明状态挺进的一大标志。中国经历了几千的封建皇权统治和小农经济，根本没有公民社会孕育发展的土壤。但随着我国市场经济的发展，个人的平等与独立的人格逐渐发展和确立起来。个人利益日渐分化、社会思想日渐多元。而当分化的利益在公民社会内部难以实现时，就会在政治上寻求表达和实现。因此，我国公民社会的发展是伴随着市场经济的发展而缓慢发展的，既发展的较晚，也还不成熟。尽管近年来尤其是08年汶川大地震以来，我国民间社会组织大量涌现，社会的公民意识有了极大地提高。但由于法律制度、公民社会文化等存在的许多缺陷，极大地制约着我国公民社会的发展，民间社会组织还难以承担起一部分本应由社会承担的公共事务，社区公民自治的水平也还处于低级阶段，社会组织在政府与公民之间的良性互动的桥梁作用还远未发挥出来。而公民社会的成熟既需要政府的推动和鼓励，更需要公民的意识的觉醒，而这些，都需要时间。

 

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