学前教育中的不公平远非一种独立现象，而是一种伴生现象，它是社会不公平的直接后果。学前教育中的诸多不公平并不是一日形成的，它既来源于自然的差异，更来源于社会的差异，尤其是制度安排、资源配置与政策的差异。

(一)制度与政策层面。

1.政策设计中的城市偏向。

我国自建国以来采用苏联学者发明的“原始积累”方法，通过掠夺乡村剩余来补助城市的发展，反映在教育中，就是通过普遍征收教育费附加，将从乡村获得的财富集中投放到城市教育发展中，而乡村则实行“人民教育人民办”，通过集体集资的方式募集教育经费。我国当下学前教育发展中普遍存在的城乡之间的各种不公平就是这一政策的直接后果。

政策设计中的非均衡取向使得东西部、城乡之间在自然条件、经济发展上的不均衡进一步转化成社会资源、社会资本上的不均衡。与此同时，对于政策一无所知的城乡百姓心安理得地建立起了不同的自我认同与社会认同，以为农村人与城里人的差距在于自然的因素而非制度的设计。当人们将人为的制度设计所造成的学前教育发展上的不公平默认为自然条件差异下的不公平时，就会较多去考虑不公平现象的合理性一面，而不会诘问不公平现象的合法性困境与合法性危机。[10]

2“。效率优先，兼顾公平”的社会选择。

改革开放初期，我国主张的是“不争论，发展才是硬道理”“允许一部分人先富起来”，90年代后期又提出了“效率优先，兼顾公平”的原则，明确了公平不能“优先”的态度。在这一原则的导向下，新的解释模式逐渐形成，新的行动方案也粉墨登场。因为有这一原则，地方政府就可以将有限的教育经费投入到公办优质幼儿园中，因为这样可以迅速提升窗口形象，提高政绩;因为有这一原则，一些财政比较困难的地方政府才会选择将公办幼儿园整体卖掉，用这笔经费来发展地方的基础性设施，补充义务教育的财力不足;因为有这一原则，中心小学才会心安理得地将附属幼儿园的收费用于小学老师的福利支出。在以上各级政府的所作所为中，“效率优先，兼顾公平”已经演变成为“效率优先，不顾公平”。尤其需要注意的是，所有这些行动方案所造成的不公平后果都是由弱势阶层来承担的，他们成为了社会进步的理所当然的牺牲品，政策的导向使他们原本就危机重重的受教育状态更充满了不确定性。

3.低重心的分权制学前教育投资体制。

我国现行的学前教育公共投资体制属于低重心的分权型体制，即国家把学前教育公共投资的责任几乎完全推给了地方，由地方政府根据自己的财政状况来决定对学前教育的投入。这致使学前教育阶段公共投资的责任被层层下放，直达县、乡(镇)、村等基层地方政府，省和中央的财政支持非常稀少。学前教育公共投资格局财政分割的纵向性太强，缺少横向意义上的互补与转移支付，致使学前教育不得不过于依赖地方财政，最终使得各地经济发展的不平衡直接演变为学前教育发展上的不平衡。这种不平衡不仅存在于东西部、城乡之间，也存在于同一省份的不同县市之间。中央政府的“放权”原本是一种行政进步，但在现实操作中，“放权”演变成了某种意义上的“弃责”，尤其在作为公益事业的学前教育上弃责更是明显。由于中央没有特定的资金用于调控地方学前教育的健康发展，致使中央制定出来的学前教育政策到了地方总要打很多折扣，其执行有效力远不及地方政府自己制定的地方政策。

(二)观念层面。

任何实践行动总是基于一定的观念支撑，显而易见，政府还没有在观念上意识到学前教育领域的不公平对社会公平、教育公平的反作用和破坏力，还没有把学前教育公平看成一件重要的事情来抓。除此之外，学前教育研究者自身知识储备的不足、研究方式的玄空，也在一定程度上使得学前教育的重要性难以为政府所接受。

1.政府对幼儿教育由来已久的忽视。

追溯中国公共学前教育机构诞生的历史，可以发现，在我国1903年第一个学制中，作为学前教育机构的蒙养院就处于一种“虚线”的位置，1912年的壬戌学制也没从根本上改变学前教育的非制度化身份，在此后的1922、1949年的学制中，学前教育虽被正式纳入了学制系统，但由于某种历史形成的思维惯性，人们在观念和行动上总不自觉地将学前教育置于“加括号”的位置。在教育系统的大家庭中，幼儿教育处于一种尴尬而又另类的生存状态，或被看成是贵族化的教育，或被视为带孩子的职业;而在基础教育的大家庭中，幼儿教育名义上被视为基础教育的奠基阶段，实际上被置于一种可有可无的附属性位置。当政府还不能深刻地认识到学前教育的根基性，不能认识到幼儿教育对于幼儿一生的奠基意义以及对一个国家的人才战略意义时，政府一定会选择不作为的。

2.专业研究者自身的缺陷。

从全国范围来看，从事学前教育研究的人不可谓不多，但显而易见，对学前教育不公平的研究还极其不深入。一些研究者把自己设想为解放者，简单地对不公平现象进行批判、质疑，用主张代替分析，用激情的呼吁代替理性的思考;一些研究者执著于探究公平的理论根源、社会机制，而疏于现实的旨趣;一些研究者对学前教育中的不公平现实置若罔闻，仿佛事不关己。此外，从我国已有研究来看，大多数研究倾向于将早期教育与服务当作一个整体来对待，从早期教育与服务对儿童发展的重要性讨论政府干预的必要性，研究报告倾向于理论的论证，而非具体措施的设计，即使有措施的设计也不符合政府公共经济学的决策要求，学术思维、学术研究成果与政府的行政思维、行政决策方式之间有较大的距离。

此外，不可否认的是，学前教育研究者自身或多或少地有着精英的立场与精英化的思维模式。相比学前教育中不公平代价的承担者而言，研究者自身处于一种“可以逃离”的位置，没有一种来自底层生活的真切体验，很难形成一种真正的底层视角。正如布迪厄所言，人是场域作用的产物，人的心智结构与其所处的社会结构之间具有某种对应性，个体的心智图式是根据群体的社会结构慢慢调整定型的。[11]研究者所置身的大学氛围从某种程度上拉远了研究者与不公平现象的距离，对于学前教育研究者而言，打破集体无意识，走向整体性反思也许是一种迫切的需求。

四、走向学前教育公平的可能途径教育公平并非要取消教育差别，因为“差别”是教育生活中的基本现实。基于这样一个前提，任何指向教育公平的政策选择都将是有限的，都必然是根据一定社会经济发展水平和时代特点做出的选择。[12]

(一)政府可以作为的方面。