2.美国政府减赤政策及其效果。

金融危机发生后，奥巴马政府通过提升美国的经济竞争力、上调国债上限、削减政府预算等措施，遏制国债快速上升的趋势。其中，美国政府削减财政赤字的相关措施目前已经并将继续产生较大影响。

美国联邦政府的预算主要分为自主性支出项目 (discretionary　spending)和 法 定 支 出 项 目(mandatory　spending)。根据《1974年国会预算与撤消支出授权控制法案》，支出上限适用于像国防、行政经费等必须每年经国会审核、授权和拨款，具有调整空间的项目，这些项目支出若超出上限，旨在全面削减支出的“扣押性机制”将自动生效;对于医疗、福利、社会保障等不需要国会每年讨论的法定支出项目，则适用现收现付机制，即谁提出一个增加支出的项目，必须同时提出相应增加税收或减少支出的项目，以保证总额不会被超越。[4]2011年联邦财政预算中的自主性支出约为1.35万亿美元，约占预算总额的近40%。[5](P1)自主性支出的约一半为国防开支，其余主要包括教育培训、就业与社会服务、交通运输、收入保障、退伍军人福利、公共卫生、国际事务以及执法开支等。由于削减医保及医疗补助、社会保险支出等法定支出很难获得民意支持，而削减国防支出等自主性支出的压力较小，因此国防支出成为削减重点。如果自主性支出均按上限成比例削减，2021年的国防开支将占GDP的2.7%，而最近10年这一比例约为3.4%。[6]美国国防部长帕内塔宣布，2012年 以 后5年 五 角 大 楼 必 须 削 减2　590亿美元军费，10年的削减目标则为4　870亿美元。[6]

即使大力压缩军费开支恐怕也仍然不够。虽然美国政府力图通过削减自主性预算来降低财政赤字，进而缓解、改善国债状况，但法定支出特别是医保支出的增加无法遏制。由于国民平均寿命的延长及婴儿潮一代的退休，未来数年符合医保条件的老年人数量会激增。国会预算局在2011年8月公布的数据显示，2011年医保支出占GDP不足5%，预计 到2050年 前 后，这 一 开 支 将 占GDP的12%左右。如果这一趋势不改变，医保支出的增速将继续大大超过经济增长速度。[7](P82)如果不对医保政策采取结构性改革，降低支出的增速，将无法彻底解决美国面临的债务困局。所以，美 国政府减 赤计划的实际效果仍然具有不确定性。

3.美债问题的严峻性。

自布雷顿森林体系崩溃、尼克松政府于1971年将美元与黄金脱钩以来，美元的信用一直以美国作为超级大国的国家信用担保。美国受益于美元的全球交易媒介地位，能印钞消费而不用付息，即行使铸币税特权;还可通过发行美元的方式偿债、付息或直接“借新债还旧债”。这也是美国可以用扩张性货币政策应对经济危机并转嫁危机代价的原因所在。金融危机发生后，美联储的两轮“量化宽松”向全球输出大量美元，直接导致美债价值“缩水”。此外，2011年8月2日前夕美国国会两党的国债上限之争及其后标普公司调降美国主权信誉评级的举动，加剧了全球主要债权国和投资者对美债信用状况的担忧。

随着近年来美元逐渐贬值，作为美国最大债主的中国所持美元资产的收益状况和总体价值已接连遭受损失。据测算，中国在2000—2010年间持有美国国债的利息名义收入约为1　563亿美元，但考虑美国通货膨胀以及人民币与美元汇率变化等因素，实际利息收入只为名义收入的一半左右。[8]据美国财政部统计，截止2012年5月，中国大陆持有美国国债约1.17万亿美元，这一比例约占外国持有者份额的23.1%。一旦美元大幅贬值或美债出现信用危机，则中国国家财富将不可避免地遭受重大损失。

鉴于美元的世界货币地位，虽然理论上美国国债不可能违约，但由于程序或技术原因导致美债延期付息的“违约”行为却可能发生。这样就会导致美国国债交易价格下跌，包括中国等在内的重要投资者至少会在一段时间内蒙受资产缩水的损失。虽然美国政府可以持续发行、输出美元用以对外支付、稀释积欠债务，但是过激地、不负责任的货币政策最终会动摇、破坏美国全球霸权的重要支柱———美元霸权。如果全球投资者对美债信心持续下降，不仅会降低美债的信誉度，而且会动摇对美元的信心，中美政治经济等关系自会受到首当其冲的影响。

二、美债问题对中美政治关系的影响

1.美国的减赤计划加剧其对中国军事“威胁”的担忧。

美国政府以削减联邦财政赤字作为遏制债务急速上升的主要措施之一。如前所述，在美国减赤计划中，国防预算成为要控制和削减的重点。作为维护美国霸权的最后手段，军事能力对美国至关重要;且国防预算惠及包括军工复合体在内的诸多利益集团和从业人员;加之近年来美国对中国军费的增加甚为关注，削减国防支出引起美政界及利益团体的极大关切。特别是在中国军力快速提升、美国相对优势下降的形势下，美国国防支出的减少必然加剧其对所谓“中国威胁”的担忧。一些美国人士认为，近年来美国削减国防经费，是无视美国正面临攸关国家安全和国际利益的新威胁。布鲁金斯学会的罗伯特·卡根(Rob-ert　Kagan)指出：美国面临正在崛起的中国带来的新威胁，中国寻求最终将美国在该地区军事存在推回夏威夷，并利用不断增强的经济实力树立霸权;该地区的民主国家担心美国影响力消退，要求美国给予可靠的安全保证;如果美国由于削减军事能力而无法提供保证，这些国家要么被迫接受中国支配，要么依靠自身力量(很可能通过发展核武器)与中国斗争。[9](P8)总之，类似言论屡现美国报端，可见随着中国国力的快速提升，军费受限的美国必然加剧对中国的疑忧。

奥巴马政府近年的战略重点东移之调整显示了美国政府已在实际操作层面加强了对中国的战略防范。2010年以来，美国进一步巩固了西太平洋的联盟体系，频繁举行军演，针对中国的意图明显。白宫于2012年1月初发布的《国防安全纲要》指出，美国的经济、安全利益与从西太平洋、东亚到印度洋地区、南亚这一弧形地区的发展密不可分，因 此，美 国 必 须 调 整 亚 太 地 区 军 事 部署。[10](P2-4)1月26日，美国国防部长帕内塔宣布美国2013年度的国防预算为5　250亿美元，另有884亿美元用于海外紧急行动。他声称，虽然这两项费用较之2012财年的5　310亿美元和1　150亿美元有所削减，但是美军将加强太平洋司令部所辖地区的军力。[11]美国计划在亚太地区部署的军力在整体压缩背景下逆势而上，充分暴露出美军战略调整、防范中国的意图。

2.债务问题提高了美国对中国影响力的关注。

金融危机发生后，全球经济衰退，美国需要中国继续借贷，以助其稳定金融市场、度过经济动荡时期。奥巴马上台前后一些美国战略家提出的所谓中美“两国集团”概念正反映了这一需求。此间，中国购买美债数额确实继续增长，并于2008年9月取代日本成为美国最大债权国。但鉴于中国的政治制度、意识形态迥异于美国、两国在国际格局中的结构性矛盾，以及近年来关于中国崛起之说不绝于耳等，美国政府高度关注中国通过债权国地位获得的权力资源以及对美国的影响。一些美国人士认为，中国近年购买大量美国国债不仅基于商业考虑，还包含政治动机，且从投资角度看，中国可能在国债价格处于高位时出售套现。这种担忧使美方认为中国可能在政治和经济方面，对美国拥有过大的影响力。正如前美国财政部副部长奥尔特曼(Roger　C.Altman)和外交关系委员会主席哈斯(Richard　N.Haass)认为，“台海危机期间，中国的央行可能比舰队对美国的威胁更大，中国关于削减美元外汇储备的一则简单声明可能会给美元或者美国的利率造成巨大压力，这可能与美国在1956年苏伊士运河危机期间向英国施加压力的做法如出一辙。”

在此背景下，美国政府加强了对债权国的评估，而对最大债权国中国的评估和相关立法最为重视。第112届国会提出的几项关于评估中国持有美债对美国的影响等问题的法案较为典型。如2011年5月19日，德 克 萨斯 州联 邦参议 员约翰·考宁在参议院提出“外国持债透明度与威胁评估法案”(S.1028)，6月14日，德克萨斯州联邦众议员山姆·约翰逊(Sam　Johnson)提出同名法案(H.R.2166)。两项议案力图增加外国、特别是中国持有的美国债券的透明度，以便更好评估外国持债对美国造成的潜在风险。两个立法议案认为，特定情况下中国持有的美债会成为操纵美国政策的工具，中国会藉此影响美国对台政策，可能企图以抛售美债的方式打击美国经济等。此外，由众 议 院 军 事 委 员 会 主 席 巴 克 · 麦 肯 伊(Howard　P.Buck　McKeon)主持制定的“2012财年国防经费授权法案”(H.R.1540)，要求国防部就中国持有美债对美国 安全 造成 的风险 进行评估。