二、提高中国粮食自给率所面临的挑战.

近年来中国粮食产量逐年增长、综合生产能力稳步提高的同时，粮食需求也随着居民生活水平的提高由“吃饱”向“吃好”转变，粮食需求日益扩大;与此同时，粮食生产基础依旧脆弱，水地资源约束明显，提高粮食自给水平、保障未来的粮食安全将面临十分严峻的挑战。

( 一) 粮食产量增长的制约因素多.

未来粮食生产受水地等资源约束、农村劳动力老龄化、要素投入边际效用递减等多因素制约，粮食进一步增产面临诸多挑战。

耕地资源方面，一是面积仍在减少。随着退耕还林还草工程的持续开展，工业化、城市化速度加快、建设用地不断增加等因素的影响，耕地面积仍在减少，据国土资源部统计，全国耕地面积从 1996年的 19. 51 亿亩减少到 2008 年的 18. 26 亿亩，逼近 18 亿亩红线。二是耕地质量逐渐恶化。受气候变化与水资源枯竭影响，北方地区土壤盐碱化和沙漠化加剧; 土壤污染情况不容乐观，2011 年受污染的耕地面积约 1. 5 亿亩，占总耕地面积的 8%，集中在长三角、珠三角、京津冀、辽中南和西南、中南等地区。

水资源短缺也严重制约粮食产量的增长。中国水资源总量位居世界第四，而人均水资源拥有量仅是世界平均水平的 1/4，且年际差异较大。2011年中国水资源总量只有2. 3 万亿立方米，人均1730立方米。

农村劳动力结构矛盾愈发突出。农村人口锐减，老龄化程度严重，容易导致粮食生产粗放式经营、复种指数降低以及土地撂荒现象。未来农村劳动力的短缺与老龄化将成为制约粮食产量增长的重要因素。

要素投入的边际效用递减也将对粮食产量造成影响。近年粮食产量的连续增长与化肥、农药等投入品的大量使用密不可分。2011 年化肥使用量 5704. 2 万吨，较 2001 年增加 30% ，农药平均施用量 13. 4 公斤/公顷，比发达国家高2. 5 ～ 5 倍。 未 来 依 靠 要 素 投 入 增 长 的 潜 力有限。

( 二) 国内粮食刚性消费需求增长强劲.

一方面，巨大人口基数下的新增人口持续增加，促进粮食消费的刚性需求; 另一方面，随着居民生活水平提高，对精加工粮食产品和动物性食品的消费需求增加，刺激饲料用粮和加工用粮需求的不断增长。虽然人均口粮消费日渐减少，由 1995/96年度的人均 171. 89 公斤下降到 2012 年的 147. 33公斤; 而人均饲料用粮显著上行，其中人均饲料粮由 1995/96 年度的人均 75. 64 公斤上升到 2012 年的 117. 72 公斤，其他粮食消费( 种用、加工用粮及粮食损耗) 由年人均 37. 16 公斤上升到 72. 77 公斤( 见图 3) 。

粮食进口增加的原因除了需求增长外，主要还在于进口粮食的价格优势明显。国际市场价格冲击使得中国粮食进口激增的同时，也抑制了国内粮食价格，打击农民的种粮积极性，进而影响粮食产量。例如在国际市场冲击下，中国大豆种植面积连续下滑产能萎缩，自给水平急剧下降。

三、新时期中国粮食安全的自给战略.

从世界范围内看，一国的粮食能否自给是关系国家自立与否的关键。《国家粮食安全中长期规划纲要( 2008—2020 年) 》中规定中国粮食自给率需稳定在 95% 以上，其中稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给; 2013 年中央经济工作会议和中央农村工作会议都进一步提出必须坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略。然而，面对未来中国粮食安全面临的严峻形势，有必要在准确把握粮食安全新形势、新问题的基础上，修正现有粮食的自给目标，开源节流，全面统筹规划新时期中国粮食自给战略。

( 一) 以口粮自给为重心，审慎放开饲料粮与工业粮.

口粮是居民日常生活中的必需品，是社会稳定的“定海神针”，粮食安全的最低目标是保证居民口粮无忧。小麦和稻米是中国主要口粮品种，自给率的高低是关系到居民能否“吃得饱”的关键，在粮食不同品种间争地日益激烈的今天，必须优先保持口粮在 95%的安全线以上，且应当具备有 100%完全自给的生产潜力。

对于以玉米为主的饲料粮和以大豆为主的加工粮来说，关系到居民能否“吃得好”。因而在保证口粮自给的基础上，为缓解耕地、水资源紧缺的状况，大豆和玉米可以更多地利用国际市场，可以审慎地放开大豆和玉米，实现余缺调剂。其中，在确保食用加工用大豆完全自给的条件下，大豆的整体自给水平应不低于 20%，非转基因食用豆的自给率为 100%，以满足主要的食用消费、豆制品消费以及部分非转基因食用油消费; 而玉米作为中国第一大主产粮，伴随着饲料需求的快速增长，难以保持高自给水平，为避免出现像大豆一样的局面，应当审慎地制定自给率目标。在优先保障口粮供给的前提下，按照现有对玉米需求量的估算①，未来玉米的自给率应尽量保持在 80%以上。

( 二) 加强粮食可持续生产能力建设，注重粮食生产质量安全.

要加强耕地资源保护，严守 18 亿亩耕地红线和 16. 5 亿亩粮食播种面积底线，严格管理控制占用优质耕地; 按照十八届三中全会决定的统一部署，稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，对严重污染和地下水严重超采区的耕地进行治理或调整其用途，有序实现耕地休耕轮作，以全面提升耕地质量等级，确保可持续的粮食生产能力; 要加强农业科研投入，推进农业技术推广体系改革，确保公益性技术推广部门充分发挥其职能，创造市场条件吸引大型企业参与农业科技创新，使农业科技进步成为粮食和其他主要农产品增长的驱动力; 加强对农村水利、市场流通重点设施，教育、科研、技术推广和气象基础设施等生产基础设施建设的投资，改善农业生产条件，提高农产品的供给能力与抗灾害能力，为粮食安全提供必要的物质保障。在重视数量供给的同时尤其要强调质量安全。质量为先，标准先行。加快完善农产品和食品质量标准体系，积极与国际标准接轨，建立统一权威的质量安全标准，提高标准的配套性、可操作性和实用性。产销兼顾，全程监管。全面建立农产品和食品全供应链管理机制，加强生产源头治理，逐步实现产地环境可查询、投入品质量与生产记录可存储、产品流向可跟踪、储运信息可查询、出现问题可追溯的农产品和食品全程监管制度。