(2) 国家制度变迁的路径依赖。

诺斯认为，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[10]，即所谓的路径依赖就是人或事物对现在发生作用的某种行为的依赖，它能够导致行为主体既定方向的不断自我强化，其结果就是使新制度的实施不能脱离原有制度的环境，而且要想使新制度更有效率，就必须使用既定的要素，这一过程脱离不开制度形成初始条件的影响和制约。因此，在技术发展路线的选择和政策的制定上，路径依赖的作用是很明显的。

一般来说，思想观念一旦在某一个群体中形成，就会体现出很大的稳定性和不可替代性，当人们对既有思想观念形成特定的认知框架后，就会形成习惯，习惯会限制人们对新的思想观念的认识、选择和使用。当习惯被一直沿用的时候，就形成了风俗。在这种情况下，人们对旧制度的沿用依赖就会超过对新制度的向往。

在我国的制度变迁过程中，历史形成的“大政府、小社会”的模式影响深远。在持续了几千年的官僚主义管理体制下，“随着旧政治体制的崩溃而来的权威断层，对所有社会关系都有破坏效应。而中国人在其重建政治制度时通常也还会采用精英统治和等级权威的结构”[11]。这种治理模式导致中国公众的参与意识淡薄，在新制度制定和实施的过程中也会因为无关己事而忽视对政府相关部门的监督。我国的改革总体是从计划经济体制向市场经济体制转型，之前高度集权的经济体制导致了“官本位”的盛行，人们的主权意识缺乏，形成了一个“全能型”的政府。以往的每次改革都是政府自上而下进行的，人们的等待和被动接受心理形成了一种惯性思维，政府在这种惯性思维方式里易于集中地制定相关的政策。缺乏了实施主体的参与，制度的制定容易脱离实际。

因此，路径依赖的存在使得新制度的制定和实施存在一定的障碍，在改革的过程中，对初始路径的选择非常关键，“改革能否成功，不仅取决于改革者的主观愿望和最终目标，而且依赖于一开始时选择的路径。哪怕目标是清楚的，具体措施的大方向也是正确的，可是只要在初始的路径选择上有一些细微的差错，在往后的发展中，它会按本身的逻辑，偏离原来的目标，演进到远离原来设计的另一种体制去[12]。”因此，在科技指导政策制定和实施过程中，我国既有的管理思想占据一定的统治地位和空间，沿用即成的观念使得新科技政策的制定和调整受到一定的限制。虽然改革开放三十多年了，但是政策的外围保障是一步步进行的，是随着技术要求的不断变化和形势的不断发展而做出的相应调整。这种调整必须要适应以往形成的思维定势和习惯，同时又要与时俱进，在某种程度上必须要打破旧的习惯的影响，这样才能做出客观的指导。

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