二、公共经济管理理论研究述评

公共经济管理是一个多学科交叉的综合研究领域，它既以经济学、管理学的基本原理为理论基础，又有社会学、组织行为学、伦理学、哲学、法学等学科背景。从不同的学科视角考察公共经济管理行为，便会形成不同的理论框架和论点。作为一个全新的研究领域，目前对公共经济管理进行系统研究的文献较少，大部分论述散见于相关成果中。

斯蒂格利茨在其畅销全球的教材——《公共部门经济学》一书中将政府活动分为两大类型[7](pp.8-28)。第一类是提供法律制度。他认为政府首要的职能就是提供涵盖所有经济交易的法律框架。第二类是直接从事生产，主要经营一部分公共企业，如自来水厂、城市环境卫生、公立学校等。斯蒂格利茨把政府的经济职能归纳为四种，即生产公共产品和服务、管制和补贴私人生产、购买产品和服务、收入再分配。对于政府经济管制的内容，他认为主要是劳动合同及职业安全监查、者权益保护、反垄断、环境保护和对垄断行业(如金融、航空、电信等)的监管。斯蒂格利茨关于政府经济活动类型的论述实际上界定了公共经济管理的内容与范围，为公共部门确认“合理的”经济干预对象提供了依据。

此外，斯蒂格利茨还阐述了公共经济管理的策略：公共部门一方面生产某些公共产品，直接参与经济活动;另一方面还通过管制、税收、补贴等手段，对微观经济行为进行引导和调节。他从经济学的视角来分析公共部门的管理活动，并指出这一视角的独特性在于强调经济激励在参与者行为中的重要性，从而强调经济自利在决定结果中的重要性。这暗含了公共经济管理活动应遵循成本-收益的效率原则。基于这一视角，斯蒂格利茨提出应从四个方面分析公共经济管理活动：一是了解公共部门从事哪些活动以及如何组织这些活动;二是理解并尽可能预测这些活动的全部结果;三是评估可以选择的政策;四是解释政治程序。这一框架实际上采用了政策科学的理论范式。总体而言，斯蒂格利茨对公共经济管理的分析属于经济学-政策科学的综合研究路径。

汤尼森在《管理经济，管理民众：英国1931-70》一文中使用了国民经济管理(National Economic Management)一词。汤尼森认为，经济管理不仅仅涉及传统意义上以精英为主导的管理主体对经济总量的调节，它更是一种发展和普及新经济理解的尝试，是运用这种理解来塑造生产者、消费者和大众信仰和行为的尝试。它试图把经济管理的精英论述和民众对经济的普遍理解联系起来，并将之与这些理解对行为的影响联系起来[3].他把英国政府20世纪30年代至70年代的经济管理描述为一种向民众宣传经济理解(Propaganda Understanding of the Economy)和对他们的经济行为进行引导的活动。这种宣传和引导涉及工资、生产率、收入政策、储蓄等与民生密切相关的经济话题。汤尼森认为，国家在劝导(Persuade)大众，特别是在20世纪60年代盛行的民众经济引导上所做的努力是国民经济管理的一个完整的组成部分。汤尼森侧重从国家管理经济的手段和方式上阐述了公共经济管理对微观经济主体观念和行为的影响，强调了公共经济管理“价值塑造”的工具属性。由此我们可以窥见在西方民主制下公共经济管理的独特形态。

英国伯明翰大学公共政策学院设有公共经济管理与财政的研究生教育项目(Public Economic Management and Finance， PEMF)，该项目主要培训公共部门经济学家、政策制定者和管理者，目标是增强他们制定政策和经济管理的能力。课程研究的主要内容包括：(1)国家管理经济和公共财政的角色;(2)货币、汇率、财政、贸易和环境政策;(3)预算、财政分权和公、私人部门合作;(4)公共项目的设计、规划、融资和评估[8].这种架构提供了另一种有关公共经济管理内容的更具体、操作性更强的视野，从方面展现了公共经济管理的技术议题，突出了公共经济管理是一种包含多领域知识、多层次能力要求和综合性的管理技能，它对公共部门管理者的自身素质提出了更高的要求。课程项目的开设也从侧面反映了在西方公共部门管理中，产生了对经济管理专门技能的迫切需求。通过专业培训更新政策制定者和管理者的知识结构、增强其业务素质已成为有效回应现实需求的战略选择。该课程项目所界定的公共经济管理是一个涵盖公共经济学、公共管理学、国际金融与贸易、学等学科主要议题的综合领域，突出公共经济管理作为一种执政能力的技术特征。

在国内，公共管理学者陈振明研究了公共经济管理的理论基础[9](pp.69-72)。他认为公共经济学构成公共经济管理的理论基础，公共经济管理是以公共经济学研究对象为管理客体的一类活动;而公共经济学“是一门研究公共部门经济行为、尤其是政府经济行为的学科，涉及公共支出、税收和经济行为主体之间的关系”。按照上述逻辑，公共经济管理应包括公共部门对自身经济行为和活动过程的管理，即内部管理。关于公共经济管理研究的内容，陈振明认为，就微观经济层次而言，是对垄断、外部性、公共产品、收入不公平等市场失灵现象进行剖析;从宏观经济层次角度来看，则分别是“在封闭的环境中制定货币政策、财政政策、收入政策和价格政策，保证经济的平稳运行”和“在开放的经济中政府通过对货币及汇率制度进行国际标准化的管理实现国际收支平衡”。因此，从总体上看，陈振明所界定的公共经济管理既包含对公共部门自身经济活动的管理，又涉及有管理权限的公共部门对宏微观经济活动的调节和规制，是公共部门内部管理和外部调控的统一。陈振明的研究对公共经济管理的理论基础、主要内容、与公共经济学的理论渊源等基本问题进行了初步探讨，为该研究的深入发展做了必要的理论铺垫。但他的研究侧重于公共经济学而非公共经济管理本身，而笔者认为此两者的内容和理论重心应当有所区别。?杨戈在《公共经济管理理论研究进展》一文中以总结“近年来西方经济管理专家和发展经济学家在公共经济管理理论的探讨方面所取得的重大进展”为目标，围绕重新定义公共部门及其所面临的问题、公共经济管理能力的提高和制度多元结构展开讨论[10].作者具体阐释了公共管理的非集中化战略和三种改革官僚主义模式的策略，即放松规制、政府重构、最低国家纲领。同时还谈到信息技术对公共管理的革新，以及制度多元化的理论和发展趋势等内容。从论述上看，作者基本上把公共经济管理等同于公共管理，把公共经济管理内涵阐释为政府提供公共产品和劳务的活动以及如何使之进行更有效率的管理模式创新。该视角是对公共经济管理一般化、普遍化的理解，模糊了公共经济管理以经济为重心的独特性。