公共事务风险管理的特征分析

西方发达国家的实践表明，相比于私部门的风险管理，公共事务风险管理的特征更加复杂，也导致了客观的风险。（一）以公共利益最大化为目标，但存在“风险孤岛”等问题相比于私部门的利益相对小且涉及面窄而言，公共事务风险管理的核心则是公共利益最大化，具有三大特征：（１）涉及面广，利益相关群体的规模大。公共事务不仅涉及经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方方面面的业务，而且涉及政府、企业、公众、媒体、社区、其他社会组织、专家等多元利益主体。这就导致了公共事务风险管理的统筹协调难度极大。（２）事件重大，影响深远。公共事务涉及国家、社会、公众的整体利益，公共事务风险不仅可能造成人员死伤和经济损失，还有可能引发难以消除的社会负面影响和社会恐慌，甚至导致信任危机。（３）系统性强，连锁反应明显。公共事务风险管理是一个系统工程，牵一发而动全身，公共事务风险极易由“点”到“面”，导致整体治理的失灵和社会的失序。公共事务风险管理在追求公共利益最大化为目标的同时，也遭遇到了主客观多方面的障碍，最为严重的是“风险孤岛”问题。第一，由公共事务风险管理部门的条块分割所导致，存在着风险管理主体根据自己的职能界定风险和管理风险的客观情况。若横向和纵向的职责和权限划分存在不明确或交叉重叠，则风险管理职能也相应出现缺位或越位的失误。第二，由公共事务风险管理标准的设置习惯导致，存在漠视风险或者过度反应两种极端的情况。传统上以死伤人数和经济损失为准的习惯，虽然保证了“抓大放小”的管理效率，但频繁出现无死伤或经济损失很小，但是社会负面影响极大甚至严重伤害公信力的危害。尤其更容易出现风险评估不足问题：有对显性风险的评估而无对隐形风险的评估，有对重大风险的评估而无整体的风险评估。此类教训往往惨重。例如美国“９１１事件”后集中开展了国土安全的风险管理，选取基础设施和关键资源作为风险管理的重点，取得了显著的反恐成效。但是，２０１２年１０月底超级飓风“桑迪”导致的纽约水灾，却是由“城市病”的风险评估和管理失误所致；输送气、水、电的管道、地铁网络等主要的基础设施因深埋地下年久失修，无法应对极端天气，连带失控的是城市的社会秩序。（二）以风险所有权的科学运营为导向，但存在“工具理性”等问题相比于私部门风险管理的明确边界和有限责任而言，公共事务风险管理则存在着事项庞杂、边界模糊、责任递增的特征：一是公共事务风险管理范畴内的事务本身就纷繁复杂，并经常互为因果和相互关联；二是私人领域的事务有可能瞬间演变成为公共事务；三是低等级的公共事务风险可能量变成质变，升级为中高等级的风险。因此，公共事务风险所有权也更为复杂，导致风险责任归属的混乱，尤其是在风险责任共担和联动应对风险方面问题更加突出。因此，公共事务风险管理坚持以风险所有权的科学运营为导向。风险所有权的科学运营实质上就是通过风险责任的合理分配，使得各级各类主体既各担其责，又能统筹协调，全面做好风险管理。具体操作时是在明确风险责任的基础上，确定风险责任承担主体，采取分类管理、分级负责和属地管理相结合，并依靠统一领导、综合协调，在整体上做好公共事务风险管理。第一，针对公共事务管理事项庞杂、边界模糊、责任递增的特征，公共事务风险管理通常的做法：一是明确风险管理的总体职责及各部门的角色和职责；二是积极开展协作，通过风险管理组织化实现风险责任共担。例如，英国政府首先明确公共事务的主要风险责任在政府部门，在此基础上，这些政府部门再根据风险性质与规模，一是将部分责任传递到其下级机构承担，二是与其它相关单位签订风险共担合同，分散风险。第二，针对管理主体条块分割的特征，公共事务风险管理的主要做法一是确立风险管理主导机构；二是设置相应机构进行分类管理和分级管理，例如：英国政府把保障公众安全作为政府的核心工作之一，为此政府在风险管理方面承担制定规章、服务照顾、实施管理等三方面的职责。据此，英国政府明确划分了政府风险管理的三类单位：组织实施单位、实施支持单位、具体执行的业务部门。公共事务风险管理在以风险所有权的科学运营为导向的同时，也承受着相应的风险，最严峻的挑战是风险管理的“工具理性”，表现为：注重风险管理的工具和手段，把风险静态化，把风险简单化；忽略风险的关联和变异，忽略管理主体引发风险的问题，忽略管理对象参与风险过程和影响风险进程的问题。而在更深层次，公共事务风险管理的“工具理性”导致了严峻的挑战：第一，现实当前的操作中，所谓的公共事务风险管理经常违背注重预防预警的全流程初衷，而是“头轻脚重”，集中于“末端风险”，过度聚焦于事后处置阶段的风险管理，甚至不择手段地消除危机爆发后的负面影响。这客观导致了充分关注容易产生群死群伤的应急管理，而忽略可能导致社会恐慌和公信力受损的社会管理和公共服务问题。第二，公共事务风险管理往往实行责任倒查，应用倒推的方式以灾害为中心开展局部的和表浅的风险防范，而忽视事先的责任划分和关口前移，忽视常态的、动态的风险排查和隐患排除等工作。第三，公共事务风险管理受到渐进式改良和路径依赖的影响，标准化的风险应对指南往往滞后于风险兑现为危机的速度和变异的程度，导致管理部门联而不动、反应迟钝、行为僵化等一系列问题。（三）以回应绩效考核的多元评判为标准，但存在“短板效应”等问题相比于私部门风险管理的对象权责一致且利益清晰而言，公共事务风险管理的对象则具有复杂性，既是被管理的群体，又是参与风险过程的群体，还是评价管理主体的评委。这导致公共事务风险管理的绩效考核和评判机理更为复杂。公共事务风险管理的评委是指可能评价其绩效优劣的人员。内部评委是上级管理者，考核时要求下级管理者按标准开展规范化的风险管理，并维护权威和公信力。而外部评委在新媒体应用的背景下，包括了公共事务风险管理的直接利益群体、间接利益群体、潜在利益群体等多种类型，几乎所有群众都可能成为外部评委［１］。因此，内外评委们对公共事务风险管理考评时往往具有多元的评判标准。公共事务风险管理在近年来的实践中，已经注意到绩效考核的多元评判问题，并不断以回应绩效考核的多元评判为标准开展创新。一方面是针对内部评委，倡导创建学习型组织和促进“系统思考”，来了解全局的情况和整体评价风险绩效；另一方面是针对外部评委，通过开放和参观、参与体验、沟通谈判、宣传公关等一系列的创新方法，希望外部评委换位思考、配合体谅公共事务的风险管理，以此博得理解分和提升满意度。公共事务风险管理的实践往往难以回应绩效考核的多元评判，在实践中客观存在着“短板效应”等问题。第一，上级和社会各界往往以公共事务风险管理最差的某一方面视为整体的表现。无视风险管理的客观难度，也无视其它做出的努力。第二，极少数给与最差评价的评委，很可能影响其他大多数评委，导致整体评价的降低，甚至出现偏差。第三，极少数给与最差评价的评委，本身可能是社会的“最短板”，急需社会救济救助，甚至还可能扰乱社会秩序，导致局面的恶化，形成恶性循环。此类教训屡屡发生。例如：日本“３１１地震”后，部分灾民呈现出盲目和非理性的状态，一方面评判指责政府救灾不力，举行游行示威；另一方面呼吁政府补充供给，提供援助；同时还要求政府关闭所有核电，但还要加快恢复生产、生活。近几年美国的飓风灾难后也频繁出现同类表现，部分群众在向政府提出多元化和无限性的要求的同时，还给予政府差评和进行抗议。