三、非营利组织管理视角下民办高校发展中的问题

(一)民办高校非定性自主权不够充分

民办高校缺乏真正的办学自主权，学校发展受到种种制约。教育主管部门在政策管理上，不能够按照市场规律和民办学校自身实际发展给予真正的办学自主权，主要表现在：

1.民办高校在选择招生范围和招生方式上的没有自主权

生源是民办学校生存的前提。教育行政部门应该严格执行《民办教育促进法》关于“县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用”的规定，消除各种垄断行为。但是民办高校在实际招生过程中，经常遇到各种障碍和壁垒。招生的地域、招生的名额和指标等都受到政府教育行政部门的调控。

2.民办高校在专业设置上受到限制

如同对办学规模严格控制一样，目前政府在实践中对民办高校的学科专业建设也有许多控制性的规定，比如，对专业设置、专业方向、专业数量、专业规模等等，都要实行申请审批制，有些专业(不含特种专业)不仅要省级教育行政部门审批，还要经国家教育部门控制、审批。每年能够审批下来的专业只有2—3个。这都与民办高校依托市场、灵活办学的体制和机制不相适应。

3.政府对民办高校的政策支持力度不够，公、民办学校不能一视同仁存在“公平”表面下的不公平，比如在收费、教师职务评聘、评优、教师和学生的公平待遇、科研立项等方面，只有限制性的规则，没有实质性的政策支持。比如民办学校办学者至今不能享受同类公办学校负责人的政治待遇;教职工退休后得不到同等的福利待遇保障;统招学生无法申请到国家助学贷款，非统招学生甚至连半价火车票都没有资格买到。另外，对民办高校的经费补贴、学校建设用地的划拨等政策至今也没有得到落实。从政策上讲，民办非学历教育仍然属于公益性事业，但是税收部门却规定必须缴纳税费。对公、民办高校建设用地审批及配套税费减免等方面，同样存在不能平等一致对待的情况。

(二)民办高校发展中管理制度或有缺失

1.董事会内部缺乏制衡机制

目前民办高校的投资者(或出资人)是实际的管理者，也就是说，民办高校董事会功能因“外部人控制”而减弱，董事会内部缺乏制衡机制。 尽管《民办教育促进法》第19条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”，但事实上，有不少民办高校虽设立了董事会，但大多是为了应付法律规定而设立，董事会难以发挥决策机构的职能和作用。同时，大多民办高校的董事会成员结构不合理，内部制衡和外部参与机制不健全。投资公司董事长(或出资人)、校董会董事长与校长三职合一现象较为严重，董事会成员中，与投资公司董事长(或出资人)有亲缘关系的董事较多，熟悉教育规律的人员较少，教职工代表出任董事的也较少。教职工、社会贤达、知名人士等难以进入董事会，即使进入，也只是扮演顾问角色，缺乏实质性的决策权。投资公司(或出资人)通过控制董事会左右学校决策，影响了决策的民主化和科学化;通过控制董事会直接干涉教学，掌握剩余索取权和剩余控制权，最终使董事会所体现的科学决策、利益制衡等功能逐渐弱化。

2.财务管理体制不顺, 内部控制制度不完善

不少民办高校没有明确的财务管理目标,也没有理顺其财务管理体制,有的民办学院将财务部门附设在总务处;有的学校财务处长由董事成员兼任。财务工作仅发挥了记账、算账和报账的会计核算功能。以“报账型”为主的财会工作模式严重滞后于民办高校的发展,并与市场经济发展的要求不相适应。编制和执行的指导与管理都存在缺失。

内部控制制度不完善主要表现在一是没有构建起科学的民办高校法人治理结构。二是对内部控制重视不够,没有形成科学的内部控制程序和方法。三是内部控制的内容不全面。例如有些民办高校未建立重大建设和投资项目论证、决策机制等内部控制制度,导致对外投资决策失误,造成投资损失 。四是内部控制执行不严。有些学校虽建立了内部控制制度,但没有严格执行,制度形同虚设。

四、非营利组织管理视角下民办高校的发展

(一)优化董事会结构,增强董事会的独立性

董事的构成影响民办高校董事会工作,合理的董事会结构有利于增强董事会的独立性和决策的专业性。民办高校要根据自身的实际情况，不断地对董事会结构进行优化和调整，不仅要增加专职董事的比重,更重要的是要实现董事会构成的多元化,在内部董事的基础上引入独立董事。独立董事对内部董事进行制衡。这里的内部董事通常是指由民办高校的投资者及其代表担任的董事会成员，独立董事则是指与投资者没有密切的经济、家庭或其他关系的成员。要发挥民办高校独立董事对董事行使职权的制衡作用，就要确保独立董事的“独立性”。独立董事的“独立性”至关重要，主要体现在他不是民办高校的投资者，并与所任职的民办高校没有会影响其作出独立判断的任何关系，这是实现其“公正性”的前提和基础。要细化民办高校独立董事的任职资格。为实现其法定职责，民办高校独立董事首先懂教育，还要懂管理、懂经济和懂法律等;独立董事在时间上要有保障。此外，独立董事还要有敬业精神，并尽快完善相关配套制度，如独立董事的培训制度、资格认定制度、中介评估制度、人才库制度以及任期、兼职与考核制度等。因此，作为利益相关者的利益共同体,民办高校董事会中应该有不同利益主体的代表,能听到不同声音,反映不同需求，从而避免“外部人控制”问题,增强董事会的独立性，而独立董事恰恰顺应了这种需求。从目前法律法规来看，《促进法》及其实施条例并没有给独立董事应有的席位，但各民办高校可以根据自身特点在民办高校董事会章程中予以明确。

(二)进一步加强财务管理制度，建立科学的财务决策机制

1.完善内部控制制度,强化内部控制

首先,要强化内部控制的意识,制定完善内部控制制度,并将有关规章制度落到实处,真正做到不相容职务相互分离、相互制约、相互控制,并对内部控制的实施情况进行定期检查和评价,以便不断改善和推进内部控制体系的建设。根据《中华人民共和国会计法》规定,单位内部会计监督制度应当符合下列要求: (1)记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当确,并相互分离、相互制约; (2)重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确; (3)财产清查的范围、期限和组织程序应当明确; (4)开展内部财务审计和内部控制检查评价。

2.建立科学的民办高校财务决策机制

财务决策机制是指在不同层次下,财务管理主体决策权力形成规范和规定。决策权在各财务管理主体之间的分配是财务决策机制最重要的方面。民办高校财务决策应该有两个层次。第一层次应为学校的事会所进行的财务决策。第二层次是具有自主办学权力的、直接对高校教学、科研和建设等工作实施管理的高校管理者为主体决策者的校级财务决策。民办高校应该充分发挥校董会的作用,定期召开会议,对学校的发展规划、重大建设项目计划和筹资决策进行科学决策;对学校的年度建设计划、资金计划和年度财务决算进行审议,以便监督学校的财务运情况。从高校领导决策层来看,则要对学校的日的筹资、投资和用资等有关问题进行决策并组织实施。根据决策权力与责任对称的原则,不同层次的财务决策主体各司其职,各负其责,形成现代管理体制下的民办高校财务决策机制。这对于保障其财高效运行是极为重要的。

(三)赋予民办高校真正的办学自主权

1.允许优秀民办高校自主招生

经教育部审批的注重社会效益、办学质量稳定、管理制度完善、学校声誉得到广大人民群众认可的优秀民办高校，可以进行自主招生。首先出台相关政策，取消招生计划指标的限制，或把民办高校的招生从下拨计划指标制转变为自主招生，然后向省上备案。然后过度到真正意义上的自主招生。即：自主进行入学测试;自主确定入学标准;自主实施招生录取。经教育部和各省、直辖市、自治区进行本科和专科分级评估后，自主颁发学历证书，国家予以承认。自主招生未完成招生计划的民办高校，还可以参加全国统一招生考试后同层次、同批次的招生录取工作。报名参加民办高校自主招生被录取的考生，不再参加每年6月进行的统一高考;未被录取的学生，仍可参加当年全国统一招生考试，并重新填写志愿。政府对工作优秀的民办高校予以表彰奖励;对违法违纪者予以追究，并取消该学校的自主招生资格。

2.扩大民办高校专业设置的自主权，增强办学活力

我国《高等教育法》和《民办教育促进法》的颁布实施,表明了民办高校拥有了法律意义上的办学自主权。对民办高校的学科建设和专业建设由目前的审批制变为备案制，政府可以通过年度检查、教学工作水平评估、就业率与就业满意度检查等形式，对民办高校的办学条件和教育教学质量进行宏观控制与结果评价，并通过公示、警示等手段来监督管理学校，引导市场的选择，最终达到优胜劣汰的目的。

(四)进一步健全、完善相关政策，切实保证公民办高校真正意义上的平等

目前，我国已经初步建立了民办高等教育的法律法规和政策体系。但是根据现实形势发展的需要，这些政策还必须进一步健全完善。在学校的企事业单位性质、合理回报、资产管理、教学评估，征地、税收，学校负责人政治待遇、师生待遇等方面，应尽快出台一系列更细化、更具操作性的分类配套政策，切实保障民办高校在实践层面能够真正得到平等对待，支持和促进民办高等教育在目前的发展基础进一步上台阶、上水平。比如，出台政策，明确规定民办学校是民办事业单位，与公办学校具有同等的法律地位，而不是“民办非企业单位”的尴尬身份。湖南在2009年1月份出台的文件中已经做到了这一点。再比如职称评定，根据《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(国办发[2006]101号)精神，民办高校教师职称评定纳入省级高校教师职称评定工作范围，参照同级同类公办高校教师评聘办法和有关政策规定执行。但是直到目前，民办高校只能进行教师初级职称评定，连中级(讲师)职称评定的权力都没有。

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