二、对当前我国地方政府社会管理创新理念与政策的思考。

通过对各地社会管理创新的文献搜集、实地调研、经验总结以及模式对比，笔者认为地方政府在今后深化社会管理创新过程中可以从以下几个维度切入。

(一)寻求社会管理从刚性管理向柔性管理的转化。

“刚性化”稳定思维必定会产生“刚性社会管理”。刚性社会管理奉行以规章制度为本，以一种机械的非人性化的凭借体制约束、奖惩规则等手段进行的社会管理，它无法发挥社会管理实施主体的能动性。在当前我国地方政府社会管理创新过程中，不管是“大综管模式”、“网格化管理模式”、“大调解机制”还是“精细化管理模式”等，其实都呈现出一种刚性化特征。而柔性化社会管理则是“以人为本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社会管理客体的心性与行为规律而施以的非强制性管理方式。这种社会管理方式如果适用恰当，既可以激发社会管理实施主体的效能感并引发其对管理目标的内化，也可以增强社会管理客体对社会管理主体行为的信任度并提升其权威。因此，地方政府在寻求社会管理创新从刚性管理向柔性管理转变的过程中，除了继续创新社会管理理念与整合现有的社会管理体制机制以外，还应该更加注重社会发展、社会融合以及加强文化建设等，真正地形成“安全、稳定、有序、活力”的社会氛围。

(二)探索社会管理从分类控制向嵌入监管的转化。

社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系，而是一个不断发展与演化的开放性系统，它会依据社会政治经济的发展而不断地作出调整。学界在理解我国当代国家-社会关系上所运用的公民社会、法团主义、公民社会制衡国家以及总体制度等理论范式，由于其浓厚的欧美色彩而不能有效地解释我国社会管理的现状。康晓光等通过考察国家对多种社会组织的实际控制而提出了“分类控制体系”理论范式，并通过与其他范式的比照，认为它是理解我国国家与社会关系的“理想类型”。“分类控制体系”是指政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略[1]。在“分类控制体系”理论范式的基础上，康晓光等又提出了“行政吸纳社会”的理论范式，其核心机制是控制与功能替代[2]。在上述理论范式的基础上，唐文玉提出了“行政吸纳服务”的理论范式，其核心互动机制是“支持”与“配合”，主要价值目标是增强公共服务能力，提高服务质量与水平[3]。事实上，我国社会发展各个阶段的社会管理模式已呈现出“体制吸纳”的鲜明特征：第一阶段表现为组织吸纳(单位制);第二阶段表现为政策吸纳(社会精英介入公共权力领域);第三阶段表现为体制吸纳的扩展与转向[4]。我国地方政府可在“行政吸纳服务”基础上引入“嵌入监管”的社会管理模式。与公民社会等强调国家与社会相分离的理论范式相比，“行政吸纳+嵌入监管”的社会管理模式更适宜于我国的现实状况。因为政府的职能改革、执政成本与社会风险控制、社会结构与社会需求的多元化以及社会组织的自利逻辑等因素为社会管理客体适应与接受这种模式奠定了良好的现实基础。

(三)发挥社会管理中非正式制度与正式制度的协同效能。

虽说“非正式制度”在概念上是个“泊来品”，但在我国社会管理实践史中却早已成为一种实效的管理理念。民众所特有的价值观念、伦理规范、风俗习惯以及意识形态等都会影响社会管理的体制构成、效能以及创新。我国体制改革以及“单位制”解体后，从政府分化出的大量社会服务、社会管理以及社会保障实际上部分是由具有非正式制度特性的社区来承担的。大量的社区治理经验研究也表明，社区治理的实现不仅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撑。以城市流动人口管理为例，地方政府在推行实有人口信息系统建设、类别化监管以及组团式走访机制等正式制度建设的同时，更应在区域内厘清流动人口与城市安全的复杂关系，包括流动人口群体内部异质性、社会排斥与社区区隔、社区参与与社区治安以及社区支持与社区融合等问题，大力提倡公民融合政策。在制度供给方面，逐渐打破各种身份区隔，树立个体及群体间的理性沟通行为;在文化氛围方面大力倡导民众的宽容度，增强流动人口的城市认同感;在社会协同方面，结合社会组织的力量，政府制定协助流动人口更顺利地适应城市生活的各种免费项目，等等。只有通过正式制度的嵌入与非正式制度的支撑才能达成政府社会管理创新中制度协同的“累积效应”。

(四)强化社会管理中制度系统功能耦合及后续发展能力。

系统论认为任何事物都是一个系统。系统是由相互联系、相互制约以及相互作用的元素组成的具有一定结构与功能的整体。社会管理制度也是一个由不同要素构成的系统，它绝不仅仅是一些规则的集成与组合。制度的经验研究表明，基础制度越高的制度稳定性越强，因为它能使社会管理处于合理有效的信息调节之下。社会管理的有效性是由该项制度系统的耦合性质与程度、耦合方式与层次、外部环境以及信息沟通等相关的自变量及其相互间关系决定的。从功能上看，社会管理制度系统应包含强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制以及再分配机制等八大机制。我国地方政府应进一步强化社会管理中制度系统各功能机制的耦合度，才能更好地发挥社会管理的效能。因为社会管理制度系统这八大机制具有较强的关联性：表达机制能保证获取社会信息的真实性而有利于社会管理决策;共识机制能保证信息的有效性而降低社会管理成本;协调机制能保证社会管理决策的执行力度;监管机制能影响从行动到反馈再到协调的社会管理执行过程;再分配机制能为社会管理奠定合法性基础;汲取机制能为社会管理增添多元力量;整合机制可以实现社会管理从条块分割到整体协调管理;强制机制能保证社会管理的有效执行。因此，地方政府在社会管理创新过程中可以这八大机制为切入点，统筹兼顾，逐渐从局部到整体强化社会管理中制度系统的功能耦合以提高其后续发展能力。

(五)以社会政策来夯实社会管理创新基础。

现代社会中对公民福祉和社会正义的关注使社会政策不仅成为政府实施社会治理的一项核心制度，也成为构建社会关系与维护社会稳定的一种不可或缺的机制。社会政策清晰地表明了政府透过制度化行动机制来解决社会问题的智慧以及管理社会风险的策略。作为现代社会权利结构与功能实施的部分要素，社会政策就是要针对社会变迁过程中有显著影响的社会问题，通过策略性的行动实现既定的价值观，从而建立社会团结的基础。社会政策通过一系列行动者(政府、社会组织、社区及民众等)、资源(物质、经费及人力等)、技术与信息等构成的有机体系，在微观(个人与家庭)与宏观(社区、组织与社会)两个层面上实施社会控制、社会变革以及社会发展的策略和目标[5]。

地方政府应加强探索如何融合传统福利理念、政党意识形态与社会主义政策推行原则三者形成可操作的政策原则与实践伦理。在社会政策制定与推行中应遵循秩序与稳定、民生与权利、民主与参与以及正义与团结等价值观。针对社会问题与目标群体，地方政府应着力倡导“发展型社会政策”。

因为传统社会政策的受益者或对象可能会产生被动性与依赖性，但发展型社会政策却认为，福利接受者或参与者都有自身的能动性与积极性，应该通过各种方式来调动政策受益对象或政策参与者的就业积极性。由于发展型社会政策强调社会福利服务的全面性与持久性，它促使传统的社会工作专业由注重剩余性的和治疗性的服务取向转向制度性的和发展性的服务取向。作为一种专业的社会管理方式，社会工作与社会服务不再是简单地回应和解决受助对象的物质匮乏等基本问题，而是要通过专业方法帮助受助者改善社会适应和生存发展的知识与技巧，并满足与受助者物质需求相关的情感及社会需求。总之，社会政策作为调节社会关系、消除社会不平等的制度设置，是保证社会稳定与实现有效社会管理的基础性工作。

(六)以培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。

和谐社会是一切积极因素得到最广泛最充分调动的社会，是一个人与自然、人与人以及人与社会和谐的社会。建设和谐社会不是哪一群人、哪一部分人的事，它涉及全体社会成员，是全体社会成员的责任，需要全体社会成员的共同努力。因此，倡导“公共精神”将有助于营造社会管理创新的公共话语氛围。现代公共精神源于社会公共领域的道德和理想。公共精神不仅包括社会公德意识、自制自律的行为与善待生命社会的胸怀，而且体现于规则制定与执行的公正性以及自觉性，更是以一定形式的行为为媒介来传达公共社会领域活动中的各种意向、价值观念以及行为规范等。

和谐社会所强调的公共精神的基本向度是民众在公共生活中对彰显和谐社会基本理念的行为准则与规范的主观认可，并体现于客观行动上的遵守与执行，是力求在具有社会理性与道德理想的民众之间、部门之间以及民众与部门之间，彰显民众与组织所应持有的权利和义务，也是对公平的承诺，对宽容的尊重，对正义的信仰。我国地方政府在社会管理创新中应从两个层面着力培育公共精神：一是进一步弘扬政府公共精神。政府的公共精神表现为对公共利益的理解与对公众利益的关注，政府角色的重新定位以及服务认同角色意识，超越个人视野对公共行政过程的深刻理解，在公共事务活动中的积极参与以及对公共规范的维护。它要求政府在制定公共政策过程中以公共精神为主导，密切关注并回应民众需求，具有强烈的责任感，扩大民主参与的渠道，形成民主参与机制。二是增强民众的公共精神。公共精神也是存在于公民社会之中的一种关心公共事物，并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建构，以营造适于生存与发展条件的伦理规范、政治价值与社会制度。公共精神更是指在公共善治的共识基础上所产生的自尊、互惠、信任等基本伦理规范，体现为社会交往中在自尊的基础上赢得他尊，以互惠作为根本的交往准则，在不断的博弈中积累彼此的信任资本，并遵循于最基本的公共道德基础。

引导和鼓励民众参与公共生活，通过这样一种平台的催生与搭建为民众交流倾诉提供一种解决的话语机制，使民众都能意识到自我角色的存在、自我价值的实现以及自我权利的赋予，也使民众认识到自己与社会各群体的彼此共融与平等，让他们既感觉不到特权等级又意识到走法律程序的正当性，既意识到个体利益的尊贵又感受到公共利益的重要性，既意识到社会秩序感又使得其主客观需求得以回应。构筑主流公共文化价值观，以利益为基本动力，以权利为基本支撑，以新伦理精神为软驱，以创新精神为基本景观来确立对于民众公共行为和思想的疏导以及公共精神的生成。

公共精神不是抽象的修辞，它是一种微观的、鲜活的、流动的、可识别的生活内容和底层修辞。在城市底层话语视野里，培育公共精神其实很大程度上就是要完成精英话语与底层话语的积极对接，完成政治话语与生活话语的有效“缝合”，也就是要将抽象宏大的话语信息转化为普通民众能够理解的表述方式，使其进入民众的日常生活领域，成为民众日常生活的一部分，进而在日常生活领域完成对公共精神内涵的识别与认同[6]。这就要求地方政府在既有的社会情境与制度环境中，以决策精英和普通民众这两种基本角色来重构政治社会公共领域，塑造公民共同体。变维稳思维为创稳思维，从制度的配套和程序的可行两个层面推进公民资格权利结构的完善，使公民权利内容与保护落到实处;推进民众有序政治参与的制度精细化;鼓励民众积极参与公共事务的开放制度和精英心态紧密联系在一起;形成信息充分交流的社会公共领域并以显著的互惠和利益妥协增进社会合作，存量社会资本，涵养丰厚的公共精神;探索国家-民众之间协商合作的模式，使利益相关的民众或关心公共事务的民众参与到真实的协商程序中;通过社会组织、社区以及网络来设置公共议题，使民众在对相关公共事务的探讨中辨清个体利益与公共利益的边界及其关系的处理。

参考文献。

[1] 康晓光，韩恒。分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究[J].开放时代，2008(2).

[2] 康晓光，韩恒，卢宪英。行政吸纳社会：当代中国大陆国家与社会关系研究[M].香港：世界科技出版公司2010.

[3] 唐文玉。行政吸纳服务———中国大陆国家与社会关系的一种新诠释[J].公共管理学报，2010(1).

[4] 陈华。吸 纳 与合 作：非 政府 组织 与 中国 社会 管 理[M].北京：社会科学文献出版社，2011:98-100.

[5] 熊跃根。社会政策：理论与分析方法[M].北京：中国人民大学出版社，2009:19.

[6] 郭明维，李迎新。现代公共精神的内涵及其网络化生成机制解析[J].电化教育研究，2

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