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对进一步完善政府公共危机治理的思考分析

　　1 背景介绍

　　一场近年来罕见的雨雪冰冻灾害使刚进入2008年的中国各级政府面临了严峻的挑战。根据国务院新闻办公室发布的消息,截至2月12日,雨雪冰冻灾害灾情波及21个省(区、市、兵团),因灾死亡107人,失踪8人,紧急转移安置151.2万人,累计救助铁路公路滞留人员192.7万人;农作物受灾面积1.77亿亩,绝收2530万亩;森林受损面积近2.6亿亩;倒塌房屋35.4万间;因灾直接经济损失1111亿元。最后我们取得了抗灾的胜利。但这并不是抗击这次灾害本身的带给我的伟大意义,而真正的意义更在于全社会对这次雪灾的深刻反思,特别是作为公共危机治理和公共产品提供的主角的各级政府,更应当从这次灾害中获得经验,体会教训。华东师范大学危机管理研究所所长陈洁华教授在《2008年雪灾连锁危机对中国的十大考验》一文中指出我国危机管理的十大不足。主要包括:①国民普遍缺乏对“非传统危险”的警惕;②气象预报预警的时间太短,同时基层也未能有效地利用预警时间;③预警信息未能有效发布;④生活方式有待调整;⑤地方“两会”恰逢危机高发期;⑥国民素质有待提高;⑦救灾的力量和资金单一;⑧环境污染严重;⑨危机管理设备严重缺乏;⑩缺少危机后的问责机制。中国社会科学院减灾中心主任王昂生指出:“从这次应对突发灾难的情况看,南方城市的预案考虑不够充分、细致,在抗灾能力建设的成本与应对突发灾难的措施之间需要平衡考虑,对那些多年难得一遇,灾害后果又会太严重的自然灾害应该以周密的应急预案来对付”。

　　2 综合上述,笔者认为从这次冰雪灾害中暴露当前政府在社会公共危机应急管理中的不足主要有

　　2.1 部分党政领导干部对突发性社会公共危机的认识不足、处理公共危机的应急管理知识和应变能力的缺失。
　　从历史的角度来看,建国以来的一段时期内,我们一度经历了 “1957年的反右倾扩大化”、“十年文化大革命”、“89政治风波”等一系列带有一定政治色彩的社会危机,而今天我们是在相对稳定和繁荣的历史时期所经历的诸如:洪涝、海啸、SARS、禽流感、雪灾等一系列的突发性的社会公共危机,也有学者称其为“非传统危险或非传统危机”。特别是在改革开放30年以来我们在政治、经济、文化等方面取得了显著成就,各级党政领导干部积累了丰富的“和平、繁荣环境下的建设发展经验”,而缺乏关注社会公共危机的意识,实质是“习惯性地维护既有权威与惯常政府形式相关的公共事业感的结果”①。
　　2.2 部门条块分割,职责不明,协调不足。
　　从现状来看,虽形成了较为完备的垂直的行政管理体系,但是部门、地区横向之间的职责分工并不明确;从危机应急管理体系上看,部分地区政府部门都已经建立了自己的应急管理机制及其信息系统,有的已经相当先进和完善,但是一旦危机爆发需要跨部门,跨地区合作时却显得“事倍功半”,始终没有形成规范化,制度化的应急机制;从现实的应急处理过程来看,部分主管应急管理的地区和部门时常感觉救灾资源短缺,而部分主管应急管理的地区和部门的救灾资源却没有“用武之地”,因而建立统一、协调的应急管理机制已成为政府加强应急管理和完善公共危机治理中亟待解决的问题。
　　2.3 信息沟通不畅。
　　2.3.1 政府内部各地区,各部门之间信息沟通和共享机制欠缺。主要表现在:一方面,灾害信息报告的标准、程序、责任不明、缺乏统一的标准和要求,而在实践中,部分地方政府瞒报、缓报、漏报现象十分严重;另一方面,缺乏综合性的信息平台,各地区、各部门的应急信息系统相互分割,无论在信息收集汇总,还是在综合评估和预测预警方面,都有所欠缺。
　　2.3.2 缺乏与公众的有效沟通,以至公众了解灾情的信息严重滞后。
　　“当时衡阳和株洲已经完全停电,并且不知道何时可以修复电路,已经可以预见未来几天开不了车了,铁道部门却还在卖票。本来农民工到火车站上不了车就回去了,可铁道部一声恢复运力,害得农民工又涌到广州火车站。”
　　2.4 救灾力量单一,社会抗灾力量缺乏与政府对接平台。
　　发达国家应对社会公共危机的经验告诉我们,NGO在社会公共危机事件中比政府反应更灵活,更迅速,更易反映公众的利益诉求。而长期以来我们习惯地依赖于以政府牵头的军队、武警、公安、消防为主力队伍的救灾力量;在此次的抗灾的主战场之一的广州火车站,虽有诸如 “狮子会”、“广州青年自愿者”、“基督教青年会”、“麦田计划”等社会组织的参与,但其正在的作用也显得十分有限。以至出现了这样的尴尬:“有1000多万人口的广州并不缺乏义工,不缺乏热心的志愿者,缺的是政府对义工有针对性的管理,这是中山大学社工教研中心主任罗观翠教授的观点。” “另一种争议存在于义工组织之间。由于包括广州青年志愿者、狮子会、基督教青年会、麦田计划等在内的各种民间组织常常在同一区域工作,隶属不同团体的义工很容易互相观察。既有动员人数多、但管理松散,缺乏凝聚力的团体,也有理性沉稳、具备一定应急专业性的组织。”

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