三、完善我国非营利组织政府监管的对策

(一)监管体制改革：从掌舵到服务

我国目前对非营利组织实行的是以“入口”管理为主的双重管理体制，但这种监管体制存在明显弊端，严重影响了政府监管的有效性，正面临着严峻的挑战。双重管理体制虽然在一定程度上达到了最大限度地避免与政府目标不一致的非营利组织成立的目的，但是却严重影响和阻碍非营利组织的生存和发展。随着社会的发展和非营利组织在社会中的作用日益突出，政府应当逐渐转变对非营利组织的认识，改革现有的监管体制，政府不应把非营利组织仅仅视为监管的对象，更重要的是应当视其为服务的对象，在进行监管的同时积极扶持非营利组织的发展。变革政府监管模式，主要体现在以下几个方面：

1、变革重审批、轻监管模式为轻审批、重监管的模式

西方各国对非营利组织在提供社会公共服务方面的作用大都给予高度重视，在结社自由的原则下一般对非营利组织的成立并没有十分严格的限制。目前我国政府对非营利组的监管只注重登记环节，控制相当严格，一经完成登记则处于放任的状态，这是一种本末倒置的行为。“非营利组织的登记注册并非单纯的技术性问题，而是事关对其社会地位和社会功能基本评价的确立的社会政策问题。”政府应当放宽非营利组织登记控制，简化登记程序，放宽要求，降低门槛。在非营利组织成立和发展上，以需要驱动，让市场自行选择，而不应人为的进行控制。政府应加强服务机构运作期间的管理，对非营利组织的运作规范化及其质量进行监督，强化管理部门的执法质量，以便及时发现和制止非营利组织的违法行为。保证年检不再是流于形式，将其视为监管的重要手段，制定规范的检查程序。

2、变直接管理为主的模式为间接管理为主的模式

政府通常视非营利组织为其附属物，对非营利组织的管理不良，不能有效引导非营利组织自主发展，使其活动的开展多以政府行为为中心，从而偏离了社会公益性的目标。这种直接管理模式过多的干涉了非营利组织自身的运作和发展，更不利于培养非营利组织的自治，违背了“小政府，大社会”的政府体制改革方向，应变革为间接管理的模式。采用经济、法律、税收为主的监管方式，行政监管为辅的方式，通过经济和法律杠杆对非营利组织进行监管。

3、政府应加大民政执法的监管力度

我国目前的非营利组织监管法律体系仍然存在滞后、乏力的情况，所以必须加大监管的力度。在执法程序上，完善非营利组织监管的制度，将强化登记管理机关法律监督职能作为执法的前提和基础。在执法体制上，在增强登记管理机关执法主体的基础上，注重提高综合执法合力。一是机构要规范化。现行的非营利组织管理体制和机构不完善，不仅在名称上统一，而且在职责划分和工作程序上也不一致，应成立非营利组织管理局，便于单独执法。二是执法合作化。打击违法违纪和查处非营利组织工作是一项社会体系的工程，各有关部门应积极参与、相互协调，保证非营利组织的活动合法化。

(二)监管规范体系建设：自由与限制的整体考量

政府对非营利组织的监管从根本上就是法制监管。健全的法律体系，清晰明确的法律规范，是非营利组织发展的制度环境，为政府的监管提供依据，也为非营利组织的问责交代提供方向。“我国现行法规中的许多规定在很大程度上不利于非营利组织的发展，它们所带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架，在相当长的时期内都成为制约非营利组织发展的因素。”我国现行有关非营利组织的法律还有诸多有待完善的问题，法律中一些重要内容的缺失已经成为严重制约我国公益事业迅速发展的因素之一。为了更好的发挥非营利组织在我国社会转型时期的积极作用，有效帮助各种类型的非营利组织在法治轨道上健康发展，保证非营利组织能够在一个稳固和有灵活性的组织框架下开展活动，政府有必要在重新审视现行法规政策合理性和有效性的基础上，对其修正和完善，确保政府在法制环境下对非营利组织进行宏观层面的有效监管。所以，加快立法、建立完善的法律框架是当前的首要任务。

1、制定一部统一的《非营利组织法》

作为政府和市场之外的非营利组织，其相关立法层次不高，应建立与宪法相衔接的结社法律、捐赠法律以及规范非营利组织的各项单行法。将非营利组织的性质及其法律地位、管理体制等纳入法制化轨道，《非营利组织法》是要为各种类型的非营利组织合法存在提供宽松的必要的法律空间。《非营利组织法》的主要内容应包括：重申《宪法》对公民结社权的规定;明确登记注册是公民实现结社权的法律权利，并且通过登记注册赋予非营利组织合法地位;对非营利组织实施税收优惠政策;针对不同类型的非营利组织制定相应的法规政策和监管体制;明确规定非营利组织违法行为应受到何种处罚等。出于政府对非营利组织监管的考虑，《非营利组织法》的重心应针对非营利组织行为的规范和指引。非营利组织能否按照其章程所确立的宗旨向社会提供服务，是通过其行为表现出来的，非营利组织的行为才是法律所规范的对象。总之，只有《非营利组织法》是树立在《宪法》权威下的，才能促进非营利组织的发展和实现政府对其有效监管。

2、完善实体法及其相关法律规定

第一，为了加强政府监管法律的针对性和可操作性，对不同类型的非营利组织制定相应的法规。由于不同类型的非营利组织在其活动的性质、组织结构和运作方式等都存在很大的差异，因此，应制定不同的法规来规范各类非营利组织的性质、职能、权利与义务、审批登记程序和运作机制等;针对非营利组织的违法违纪行为，制定相关法律法规来规范其行为。

第二，完善立法内容。重点是对非营利组织的年度检查及其操作程序。明确规定监管主体的职责权力和范围及其监管方式和手段等。

第三，在程序规范上加强实体规范。即非营利组织的成立和准许登记的条件，保证监管做到有法可依。

第四，修改关于限制非营利组织发展的法律条款，应积极鼓励非营利组织的发展。首先，降低非营利组织准许登记成立的门槛。现行的非营利组织的成立的标准过高，很多非营利组织难以达到其要求，结果造成监管的乏力，同时也不利于非营利组织的发展。其次，取消限制非营利组织竞争的法律规定，允许同一地区可依法成立业务相同或相似的非营利组织。

3、完善非营利组织税法

国家通过减免税收的政策对非营利组织进行扶持，这是一项有力的举措同时也是完善非营利组织法律体系的重要内容。我国目前缺乏一套系统的非营利组织的税收政策，因此，进一步完善非营利组织税法应做到：

第一，提高国家税收立法的层级。税法从性质上来说是一种侵权规定，触及了纳税人的财产权，是否征税应由代表全体人民意志的代议机关来决定。人民代表大会是我国最高立法机关，因而非营利组织的征税法律应由人民代表大会来制定。各级人民政府所制定的法规不能与之相抵触，为形成统一协调的非营利组织税法体系创造良好的法律环境。

第二，明确非营利组织的税收法律地位。由于非营利组织与其它营利性主体不同，其税法制度就不尽相同，应在税法中加以规定。应明确非营利组织税法的纳税主体与优惠资格，规定不同类型的非营利组织申请减免税的条件极其税种等。必须依法确定非营利组织减免税的待遇，不能由地方政府任一给予某组织减免税的待遇。

第三，突出对捐赠者的税收优惠，支持鼓励捐赠行为。我国《公益事业捐赠法》规定鼓励自然人、法人对公益事业进行捐赠，但这些规定仍要在具体的税收优惠政策上加以落实，对企业和个人捐赠的扣除比例应进一步提高。