二、新公共管理的理论基础
新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的,有管理主义理论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学(即组织经济学)、博奕论等。其中,管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的代理理论和交易成本经济学理论的影响较大。
管理主义由科学管理之父的弗里德里克·泰勒开创的。管理主义认为,管理是一种纯手段性的活动,它具有共通性,它所包含的一系列原则既可用于私营企业,也适用于公共部门。
公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的,都想使自己的效用最大化,因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是:其一,政府官僚极大地限制了个人自由,它的权力应当在“选择”的名义下缩小。这一观点要求缩小政府规模,自由比奴役好,消费选择比官僚命令好。其二,传统的官僚模式没有提供市场提供的那种相应的激励和奖励结构,因此它的效率比市场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。
代理理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与代理人一方发生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款,代理人代表委托人完成各种任务,而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报酬。一开始,代理理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到,这种代理问题存在于一切组织之中,它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系,都体现了这种特征。代理理论的基本假设之一是也人是理性的,都追求自我利益和效用最大化。正因如此,代理人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况(如代理人对委托人的情况比较了解,而委托人对代理人的情况所知有限),以及委托人难以对代理人的行为进行监察等原因,因而许多委托人与代理人之间的关系管理十分复杂。代理理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式,即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式,以防止双方特别是代理方寻机违背合同为己方谋利。因此,代理理论最关注的是代理人的选择以及对代理人的激励。
交易成本理论认为人是自利的、自制的,这一点同代理人理论一样。然而人认知到“权威关系”的重要性,因此,在行为发生时“严肃”的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门,即就是,如果一些签约出去的活动减少了行政开支,并提供竞争,那么一些交易的成本就会下降。具体地说,当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时,将公共服务承包出去最好,如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务;而如果条件相反,特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时,由政府内部提供则会更好,如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面,显然从上述理论观念中吸取了营养。